통신연대 사이버권리팀

알권리(the right to know)란 말 그대로 개인이 자신을 둘러 싸고 있는 현실에 대한 정보에 대하여 접근할 수 있는 권리이다. 개인을 둘러싼 사회적 환경의 영향력이 점차 커짐에 따라, 또 기술과 정보의 발달에 따른 지구 생활권화에 따라 개인들은 자신을 둘러싼 현실에 대한 정보를 구하고 찾을 권리가 생기게 되는 것이다. 따라서 이러한 알권리는 개인의 자기 표현을 가능하게 하는 인간의 존엄권의 전제가 되는 새로운 인권이라고 할 수 있다.

사이버 공간을 "쌍방향적"이라 한다. 그러나 쌍방향적이라는 것은 정보의 소유 및 취득 접근에 있어, 양방간의 관계가 평등한 경우에 성립하는 개념이다. 사이버 공간은 자본과 권력 대 기층 민중과의 관계에서 이미 불평등을 내재하고 있는 공간이기 때문에 의식적인 개입이 없이는 그러한 쌍방향적인 특성의 장점을 살릴 수 없다.

프라이버시 논의에서처럼, 사이버 공간에서 자본과 국가는 모든 정보를 쉽게 수집, 보관 할 수 있는 기술적, 법적 장치[1]가 있지만, 기층 민중들이 정부와 자본에 공공의 이익에 부합하는 정보를 요구하였을 경우에 그 정보를 얼마나 쉽고 용이하게 획득할 수 있을지는 의문이다. 그러나 사이버 공간의 손쉽게 정보를 교환할 수 있다는 장점은 쉽게 공론의 공간으로 만들 수 있다는 장점을 지닌다. 그러나 쌍방간의 평등한 정보의 흐름이 없을 경우 이 가능성은 의미를 잃게 된다. 이러한 의미에서 알권리는 인간의 본연의 권리인 동시에 사이버 공간이 참다운 민주공간이 되기 위한 기본적인 요소이다. 그러나 알권리는 매우 추상적이고 애매한 개념이다. 무엇에 대한 알권리인지, 알권리가 인간의 새로운 인권으로 존재할 수 있는지, 또 어느 범위까지 알권리가 보장되어야 하는지에 대한 논의는 현재까지도 매우 불명확한 상태이다. 모든 나라의 헌법적 조항으로 존재하는 것도 아니며 이 알권리를 보장하기 위한 실정법이 모두 존재하는 것도 아니다.

다만 한 국가 혹은 한 사회의 다른 사회에 대한 영향력이 증대됨에 따라, 또 국민 정부와 혹은 세계에 대한 관심이 커지고 그 생활권이 넓어짐에 따라 알권리가 새로운 인권의 하나로서 자리잡아가고 있는 실정이다.

우리나라와 일본에서도 알권리에 대한 인식은 소극적 인식론과 적극적 인식론으로 나눌수 있는데, 알권리를 '표현을 받는 자유'와 동일한 것으로 보거나(문홍주, 1987), '일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사형성에 필요한 정보를 취사, 선택할 수 있는 자유'(허영, 1988)라고 하여 소극적인 측면에서만 바라보기도 하고, 그에 반해 알권리를 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 방해받지 아니하고 보고 듣고 읽을(小林曉報, 1976) 자유와 권리 뿐만 아니라 정보의 공개도 청구할 수 있는 적극적 권리로 파악하기도 하는(안용교, 1975) 입장들이 존재한다. 이러한 적극적 해석들에 의해 알권리는 구체적으로 자유권적 정보수집권과 청구권적 정보수집권을 총괄하여 '광의의 알권리'라고 불리워지며(石村善治, 1981), 정보수령권, 정보수집권, 정보공개청구권을 알권리의 내포로 규정하기도 한다(David Mitchell Ivester, 1977).

이렇게 다양하게 해석되어지는 알권리에 대한 근거는 세계인권선언 제 9조에서 찾아볼 수 있다. 세계 인권선언 제 9조는 "모든 사람은 의견 및 표현의 자유에 대한 권리를 가진다. 이 권리는 간섭을 받음이 없이 자기의 의견을 가지는 자유 및 모든 수단에 의하여 또 국경에 구애됨이 없이 정보 및 사상을 구하고 받으며 또 전달하는 자유를 포함한다[2]." 고 규정하여, 표현의 자유에는 정보를 구하고 전달할 권리와 함께 '정보를 받을 권리'도 포함된다는 것을 명백히 함으로써, 현대적 민주주의에 수용되어진 인간의 권리를 선언하고 있는 것이다.(Pieter N. Drost, 1965)이러한 인권선언 제 9조에 의거하여 각국은 헌법에 알권리를 명문화시키거나 혹은 헌법해석에 의해 알권리를 전제하고 실정법을 만들어 실시하기도 한다. 그러나 알권리란 말 자체가 매우 추상적이고 애매모호한 개념이기 때문에 이러한 법익을 보호하기 위해서는 구체적인 내용과 범주들이 필요하게 된다. 그에 따라 위긴즈(Wiggins, 1964, 3-4쪽)는 국민의 알 권리를 ① 정보를 입수하는 권리, ② 사전억제나 제한없이 인쇄 또는 방송하는 권리, ③ 정당한 법적 절차를 밟지 않은 보복의 두려움 없이 인쇄 또는 방송하는 권리, ④ 커뮤니케이션을 위해 필요한 시설이나 자료에 접근하는 권리, ⑤ 위헌적으로 법을 악용하는 정부나 법을 무시하고 행동하는 시민에 의하여 방해됨이 없이 정보를 전달할 수있는 권리의 다섯가지 영역을 포괄한다고 정의하기도 한다. 이렇듯 알 권리는 정보를 자유롭게 받을 수 있는 권리를 비롯하여 사상표현의 자유, 정보전달의 자유, 정보원에 접근할 수 있는 자유 등을 모두 포함하며 더 구체적으로는 언론의 자유로 축소개념화된 것이라 할 수 있다(김동철, 1988, 6쪽).

그렇다면 알권리는 어떠한 정보에 대해서 행사될 수 있을까? 이 역시 현재까지도 많은 논란을 낳았던 부분이라고 할 수 있다. 이에 대한 의견은 크게 두가지로 나눌 수 있는데 첫째는 앞서 언급했듯이 알권리를 개인을 둘러싼 모든 상황과 환경에 대한 정보를 얻을 수 있는 권리로 생각하는 견해이다. 두 번째는 국민의 알권리는 국민의 국가에 대한 정보청구권, 즉 [커뮤니케이션 일반에 관하여 성립하는 것이 아니라, 받는 자가 국민일반인 특수한 커뮤니케이션의 경우에 있어서만] 성립한다고 보는 의견이다. 요컨데, [알권리는 원칙적으로 국민과 정부, 국민과 매스미디어 간에 있어서 성립하는 개념]이라는 주장이다(靑水英夫, 1978). 이러한 주장은 결국 기업에 대한 국민의 알권리를 인정하지 않게 되는 결과를 가져오게 된다. 그러나 이 견해는 물론 국가가 가진 정보에 대한 국민의 주권을 인정하는 핵심적 장면을 내포하고 있기는 하지만, 현대사회에 있어서 역시 경시될 수 없는 개인권으로서의 알권리(芦部信喜, 1977) 또는 협의의 존엄권, 행복추구권으로서의 알권리(김철수, 1988)를 제대로 인식하지 못한 의견이라 할 수 있다. 특히 정보화 사회에 들어서 국가와 개인간의 관계만큼 기업과 개인간의 관계는 매우 중요해졌으며, 특히 커뮤니케이션 분야에서 개인에 대한 기업의 영향력은 점점 커지고 있다. 따라서 알권리가 국민과 정부, 혹은 국민과 매스미디어 간의 관계로만 파악하는 의견은 시대적 흐름을 반영하지 못하고 있는 의견이라 할 수 있다.

결국 개인이 자신을 둘러싼 환경에 대한 정보를 얻음으로써 보다 나은 삶을 영위할 수 있게끔 하는 알권리의 목적에는 첫 번째 견해가 더 적합하다 하겠다. 따라서 알권리는 국가와 국민, 혹은 국민과 매스미디어 간의 관계에서 뿐만 아니라, 기업에 대한 소비자이자 노동자이며, 정보주권자로서의 국민이 그 권리를 행사할 수 있는 광의의 개념으로 파악해야 할 것이다.

98년 정보통신검열백서에서는 96, 97년의 검열문제에 이어 보다 더 확장된 개념의 사이버 권리를 다룬다. 우리는 앞에서 전개되었던 사이버 권리에 대한 각 부분들 중 사용자들이 일상적으로 맞닥뜨리는 몇 개의 문제들을 선정하여 그에 대한 실태를 알아보고자 천리안, 하이텔, 나우누리, 넷츠고, 채널아이, 키텔, 유니텔 등 7개의 대형 ISP(인터넷 서비스 제공자)에 서면 질의서를 발송하였다. 질의서는 크게 나눠 개인정보 수집과 그에 대한 당사자의 권리, 인터넷 상거래의 발전과 더불어 발생된 스팸메일 문제, 최근 들어 문제가 되고 있는 온라인 상의 성폭력 문제와 더불어 이전부터 다루었던 검열과 보편적 서비스의 문제를 다룬다. 우리의 목적은 현재 네티즌 대부분이 사용하고 있는 대형 ISP들의 사이버 권리에 대한 인식과 보장 정도를 알아보고자 함이다.

최근 정보통신의 발달과 더불어 사이버 상의 프라이버시 문제와 전자 상거래에 관련된 개인정보 보호의 문제가 크게 대두되고 있으며 온라인상의 성폭력도 사회문제화 되고 있다. 이런 것들은 이용자 개인이 해결할 수 있는 문제가 아니며 그러하기에 대다수 네티즌들이 사용하고 있는 대형 ISP들의 사이버 권리에 대한 명확한 입장과 권리 보장이 필수적이다. 그런 이유로 우리는 이 질의서에 ISP들의 사이버 권리에 대한 인식 정도와 기술적, 관리적 측면에서의 보장정도를 알기 위해 가입시의 개인정보 요구정도와 그 정보에 대한 이용자의 자기정보 통제 정도를 포함시켰다. 또한 개인 정보 유출과 관련한 스팸메일문제를 실었으며 성폭력에 대한 ISP들의 판단정도와 제재절차, 처리 등에 대한 질문, 그리고 이전 백서에서 다루었던 보편적 서비스와 검열 역시 아직까지 중요한 문제점으로 남아있다는 판단 하에 그에 대한 질문 역시 함께 다루었다. 이러한 문제들에 대한 대형 ISP들의 입장과 원칙 등은 우리나라 거의 대다수의 네티즌들이 그들 서비스를 이용한다는 사실 때문에 중요한 의미를 차지하고 있다. 대형 ISP에서의 권리 보장실태가 우리 사회 전반의 사이버 권리 보장실태를 나타내 주는 척도로서의 의미를 갖기 때문이다.

그러나 결과적으로 7개의 ISP중 하이텔, 넷츠고, 키텔 등 3개회사만이 답변서를 보내주었다. 나머지 4개사의 경우 "기업 보안상의 문제와, 법인단체가 아니기 때문에 알려줄 수 없다"(유니텔의 김명효 선임과의 전화통화에서 답변내용)거나 "설문조사의 주체인 귀 단체의 성격을 파악할 수 없고, 공식적인 기관이 아니므로 답변할 수 없다"(천리안 고객센터의 메일)는 등의 이유로 답변서 제출을 거부하였다. 우리는 이러한 답변서 거부의 이유에 대해 이용자의 당연한 알권리라는 측면에서 도저히 납득할 수 없음은 물론, 지난해에는 답변서를 보내주었음에도 불구하고 올해에는 거부하는 모순된 행동을 보인 나우누리 또한 이해할 수 없다. 이는 그때 그때의 상황과 담당자 여하에 따라 답변 여부와 검열 등의 척도가 달라질 수 있다는 것으로 이용자 차원에서의 사용자 권리와 개인정보 보장에 대한 신뢰도를 떨어뜨리는 것이다. 이에 우리는 이 백서 지면을 통해 답변서를 거부한 천리안, 나우누리, 유니텔 등에 대해 엄중히 항의를 하는 바이다.

앞에서 얘기한 바대로 어떠한 개인의 정보는 그 개인 자신이 통제할 수 있어야 하며 그러한 개인적 정보의 활용에 대해서 당사자는 그 실태를 파악하고 통제할 수 있어야 한다. 또한 그러한 정보를 관리하는 ISP측에서는 사용자들의 요구가 있을 시 그 정보를 공개하여야 한다. 기업 보안이라는 이유, 혹은 정보공개 신청 당사자가 법인이 아니라는 이유로 그러한 요구를 묵살한다는 것은 개인으로서의 이용자는 그 누구도 자신의 정보가 어떻게 쓰이는지 혹은 어떻게 관리되며 혹 유출되지는 않았는지에 대해 알 수 없다는 것을 의미한다. 이는 개인 정보에 대한 자신의 통제와 판단이라는 원칙에 심각하게 반하는 처사이다. 이번 경우와 같은 정보 제출 거부에 대한 싸움은 프라이버시와 사이버권리라는 측면에서 앞으로 계속될 것이다.

사이버 권리에 대한 우리의 입장을 이해하고 성실한 답변서를 보내준 하이텔과 넷츠고 등에 감사드리며 설문지에 답변을 보낸 3개 통신망의 경우를 중심으로 개인정보와 성폭력 등 현재 우리나라 사이버 권리 인식과 보장 정도에 대해 각 부분별로 그 실태를 알아본다.

ISP가입시 사용자들이 필수적으로 제출해야 하는 개인정보로는 이름, 주민등록번호, 전화, 직업, 결재수단(신용, 금융정보 포함) 등을 들 수 있으며 이는 가입자의 신분 증명 및 요금 처리에 사용된다. 또한 부차적으로는 통신 이용 경험이나 가입 계기, 취미 등을 제출해야 하며 이는 각 ISP 내부의 마케팅 참고 자료로 사용된다고 한다.

각 ISP에 수집된 개인자료의 공개와 관련해서는 두가지 측면으로 나눌 수 있다. 하나는 통신망 내에서 pf 등의 형태로 공개되는 것이고 두번째는 수사기관 등 외부의 요청에 대한 정보공개이다. pf 등 온라인 상에서 공개되는 개인정보에 대해서는 모든 통신망들이 개인정보의 공개 여부나 변경에 자유로우나 사업자의 정보 관리 측면에서는 구체적으로 그 정보들이 어떠한 부분에서 어떻게 활용되는지를 알 수 있는 방법은 없다. 또한 외부 기관에 의한 개인정보 요청에 대해서는 대부분 영장 등 적법한 절차에 의해 요구한 사항에 대해서만 제공하며 하이텔과 넷츠고 등의 경우에 그 절차를 무시한, 안기부나 대기업 등에 대한 정보 제공은 없었다고 공식적으로 답변했다. 만일 수사기관 등의 적법한 자료 요청에 의해 자료를 제공하였을 경우엔 수사상의 비공개 요구를 제외하고는 개인에게 통보함을 원칙으로 한다고 답변하였다. 하나 이는 원칙적 수준에 불과할 뿐 실제로 개인정보들이 어떻게 사용되고 관리되는지 이용자 개인으로서 알 수 있는 경로나 방법은 보장되어있지 않고 있으며 각종 사례들에 있어 개인정보 유출 정도 또한 알 수 없다.

각 사업망의 스팸메일에 대한 관점은 수신자의 의사에 반하여 이루어지는, 상업적 메일, 광고 메일, 음란메일 등 대량으로 전송되는 것 등으로 정리할 수 있다. 스팸메일에 대한 제재조치는 각 통신망에 따라 차이가 있어 적극적으로는 경고 후 혹은 경고 없이 아이디 삭제 조치를 시행하고 약하게는 해당 전송자에 대한 거부등록이나 경고조치가 취해지고 있다. 또한 그 정도가 심한 경우에는 법적인 조치까지 가능하다고 한다. 현재 이러한 사례로는 키텔의 경우 매일 한 건씩 인포샵 홍보를 위한 스팸 메일이 신고 접수되고 있으며 하이텔의 경우 8월부터 11월까지 스팸으로 인해 경고를 받은 이용자는 190명 이상에 달한다고 한다. 역시 마찬가지로 스팸메일에 대한 정의도 각 사업자에 따라 조금씩 상이하며 그 처리절차 또한 그렇다. 최근 스팸메일은 날이 갈수록 그 숫자가 많아지고 있으며 그 방법 또한 지능화/범죄화되고 있다. 그런 이유에서 지금의 메일수신 불가 조치나 경고, 아이디 삭제 조치만으로는 스팸 메일을 막기엔 역부족이며 이에 대해서는 ISP측의 노력 외에도 각 이용자들의 능동적인 대응 또한 필요하다.

각 통신망에서의 온라인 성폭력에 대한 판단 기준은 기본적으로 각 통신망의 이용자 약관과 기존의 법률 - 성폭력 범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률 등- 에 의거하고 있다. 그러나 온라인에서의 성폭력 문제는 그러한 법률 혹은 약관만으로 판단하기가 쉽지 않은 것이 사실이고 구체적 증거를 포함한 신고가 있지 않는 한에는 처벌 또한 불가능하다. 그러므로 성폭력 사례의 적발과 판단, 제재조치의 기준은 그것을 당한 이용자의 신고와 상황에 따라 이루어지고 있을 뿐 명확한 기준은 없는 현실이다. 성폭력 사건이 발생했을 경우의 제재 조치로는 게시판에서의 게시물 삭제 조치나 대화방의 경우 해당 방 개설자에 대한 경고 및 가해 당사자의 아이디 정지 등의 조치가 취해지고 있으며 개설 중인 대화방의 경우는 강제적 폐쇄조치도 취해지고 있다. 실제 이러한 성폭력 사례로는 넷츠고에서 "꼬추도 없는 것들이 싸가지 없게 담배나 펴?", "여자들 다 커서 기저귀나 차고 다니는 주제에...", "아우 빡올라. 여자? 듣기도 싫다 뒈져버려라..."등 글을 올린 이용자가 게시물 삭제와 함께 경고메일 송부처리를 받은 것이 있으며 하이텔의 모 동호회에 "막나가는 여자에게는 섹스가 약..."등 내용의 글을 올린 이용자에 대한 동호회 운영진의 서비스 이용정지 요청등이 있었으나 피해자에 대한 보상이나 재발을 막기 위한 대책등은 아직 미흡한 실정이다. 또한 성폭력을 증명할 수 있는 증거확보를 위한 기술적 측면에서는 E-MAIL이나 편지, 혹은 대화방에서의 대화시 즉시 신고하지 않는 이상엔 법적 효력이 있는 증거를 확보하기가 어려운 상황으로 이 또한 정황증거에 의존할 수 밖에 없는 상황이다. 이러한 부분들은 앞으로 기술적 보완이 필요하다고 판단된다.

검열의 경우는 모든 통신망 측이 구체적인 자료를 밝히지 않아 그 실태를 파악하기가 힘들다. 보편적 서비스차원에서는 몇 개 사업자들이 장애인, 국가유공자, 생활보호 대상자, 경로우대자, 농어민 후계자 등에 대한 이용료 할인제도를 채택하고 있으나 장비 대여나 교육 같은 적극적인 대책은 아직 부족한 상황이다.

위와 같은 간략한 설문지로 현재 우리 사회의 사이버 권리 정도를 구체적으로 파악할 수는 없으나 실제로 이것이 막연하나마 우리가 이용하고 있는 통신망 내에서 어떻게 구현되고 있는지를 알아보는 것은 그 자세함과 엄밀함을 떠나 의미 있는 일이라 생각한다. 그러나 위의 내용들에서 나타났듯이 각 통신망들은 나름대로의 기준을 통해 개인정보 보호나 성폭력과 같은 문제에 대해 대처하고 있다고는 하지만 그 기준이라던가 실제 처리 기준은 아직까지는 모호하기만 하다. 이는 이 사회 전반의 인식과도 관계 있는 것으로서 실사회에서의 인권의식 확립과 온라인에 대한 인식의 정립이 시급하다. 그러나 그와 함께 온라인 사용자 스스로의 사이버권리에 대한 인식과 스스로의 노력이 선행된다면 문제 해결은 보다 더 손쉬울 것이다. 아울러 사업자 측의 사이버권리 보장을 위한 노력과 스팸메일방지, 성폭력 방지를 위한 교육과 홍보 활동도 함께 이루어져야 하며 이용자들의 의견을 반영한, 구체적인 방지 기준도 마련해야 할 것이라 판단된다.

귀사에서는 가입시 이용자들에게 몇 가지 개인정보를 요구하는 것으로 알고 있습니다. 이에 대한 질문입니다.

?귀사가 고객에게 가입시 요구하는 개인 정보는 어떤 것이 있습니까? 모두 언급해 주십시오

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2) 본인 희망에 따른 입력항목 : 금융정보, 인터넷 E-Mail주소, 직장전화번호, 휴대폰, 호출번호

주소, 전화번호, 호출, 핸드폰번호, 직업, 직장명, 보호자명, 주민등록 번호, 취미/특기 등

??수집한 개인정보의 용도에 대해 각각 구체적으로 밝혀주시기 바랍니다.

6) 취미 : 이용자 취향에 따른 상품 개발과 차후 동호회등의 포럼가입시 자동입력을 위한 기본자료

- 주소, 각종 전화번호, 인터넷 E-Mail주소 : 청구, 수납 및 고객관리

- 직업, PC통신 가입경험, 가입PC통신, 가입계기 : 마케팅 자료

수집된 개인정보는 이용자들 선택에 의해서 혹은 귀사의 운영방침에 의해서 통신공간에 공개(예: 'pf' 명령 등) 되고 있습니다. 또한 외부기관의 요청(특히 수사기관 등)에 의해 개인정보가 유출되고 있는 것으로 알고 있습니다. 이에 대한 질문입니다.

???수집된 이용자들의 개인정보를 귀사의 운영방침 혹은 약관에 의하여 온라인 상에 공개할 때 귀사의 원칙, 공개범위 그리고 기술적 방법에 대해 자세하게 언급해 주시기 바랍니다.

하이텔 서비스이용중에 확인할 수 있는 이용자 정보는 아래와 같습니다.

먼저 당사의 이용자 정보의 온라인 공개는 이용자가 원하는 만큼만 보여주며 이과정에서 아래 화면은 이용자가 온라인에서 자신의 프로필을 입력하는 'IAM' 메뉴입니다

HiTEL─────────────────────────────────────

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위의 내용에서 볼 수 있듯이 1~6까지의 기재사항은 공개, 비공개를 선택할 수 있어 자신의 프로필을 알리는 것 여부는 네티즌의 몫입니다. 현재 상업, 광고에 종사하시는 분 중에는 연락처를 알리는 경우가 있으나 대개의 이용자는 취미와 하고 싶은 말에 자신을 소개하는 말을 담고 있습니다.

2) 온라인장터(Onmarket)의 팝니다, 삽니다 게시판에서는 게시물 등록시 자동으로 게시물 등록자의 '주소(시, 구, 동)' '전화번호'와 '가입일자'가 기재됩니다.

3) 이 경우에는 ID공유와 신규가입자로 인한 판매 사고 방지 및 전화번호와 주소가 다를 경우 거래 상대자로 하여금 주의할 수 있게 만들 수 있어 자동으로 위의 사항을 출력하고 있습니다.

단, 그동안 일부이용자가 요청해온 특정인의 현재 서비스위치표시는 자칫 개인의 호기심 만족을 위한 사생활침해로 여겨질 수 있어 적용치 않고 있습니다.

온라인 상에 공개할 경우 일반 이용자들에게 늘 노출되는 수준인 ID 와 성명 이외에는 개인정보를 노출하지 않음을 원칙으로 하고 있습니다.

현재 제공되고 있는 이용자 프로필보기 서비스에서는 이용자의 이름, 자기소개, 거주지정보(시/도 수준)만을 노출하고 있습니다. 이외 본인의 공개 희망여부에 따라 직업, 직장명, 호출정보, 자택전화번호, 직장전화번호 등을 공개하기 원하는 경우 프로필 보기에서 노출됩니다.

- pf명령은 개인의 기본적인 신상을 보여주는 명령으로 공개/비공개를 회원이 직접선택하여 일부 기능을 공개하거나 비공개로 막을 수 있다. 공개의 경우 사용자 ID, 이름, 직업, 지역, 취미/특기, 자기소개 등이 공개되며, 비공개의 경우 사용자 ID와 이름만 공개된다.

개인정보를 외부기관의 요청에 의하여 외부기관에 공개시 귀사의 원칙과 절차에 대해 자세히 밝혀 주십시오.

당사의 개인정보 외부기관 공개는 두가지로 나뉠 수 있습니다.

하나는, 국가 공공수사기관의 수사목적에 의해 영장이 첨부된 이용자 인적사항 요청이고

두번째는 언론매체 및 이용자간에 해당인과 연결해줄 것을 요청하는 경우입니다

첫번째의 경우에는 영장이 첨부되는 등 법률적으로 모든 조건이 충족되었을 경우 이용자 인적사항을 문서로서 통보하고, 두번째의 경우에는 해당인의 승락이 있을 경우에만 한하여 연결해 주고 있습니다. 간혹 이 부분에 대한 오해가 있어서 대기업의 요청 시, 안기부 요청 등에 의하여 임의로 자료가 나가지 않느냐는 질문이 있습니다만 서비스의 근간을 이루는 부분인 만큼 임의로 유출하거나 알려주는 일은 없습니다.

공문의 접수 -> 개인정보 조사 -> 공문상에서 요청한 정보만을 제공 (주민등록번호, 주소, 전화번호 등)

현재까지 넷츠고에 개인정보 공개를 요구한 외부기관은 경찰청이상 검찰청 등의 수사기관 외엔 없으며, 이들 기관에 대한 개인정보 제공은 적법한 절차에 따라 이루어졌습니다

외부기관의 경우 합당한 사유서와 공문서를 팩스나 우편으로 발송하여 요청할 시에만 공개를 하며 매매사기, 대화폭력 등으로 문제를 일으킬 경우 처리가 된다.

특히 공개사실에 대해 이용자에게 통보하는지의 여부와 자기정보의 공개내용을 이용자 본인이 선택할 수 있는지 여부에 대한 귀사의 방침을 밝혀 주시기 바랍니다.

이용자 인적사항이 국가 수사기관이 영장을 제시하여 문서로서 명확한 경우에 이용자 인적사항이 수사기관에 통보되는 경우에 해당인에게 통보하지 않습니다. 또 알려주어서는 안 되는 경우이기도 합니다.

자기정보공개는 앞서 말했듯이 본인선택이므로 1∼6까지를 입력하지 않으면 하이텔에서 자동 출력되는 내용만이 보여지며 자동출력되는 내용은 아래와 같습니다.

해당 이용자의 인터넷 메일 주소, 최근 종료시간기재는 해당 이용자의 고정적인 mail address확인 및 접속여부를 알수 있어 연락에 편리합니다.

.- 수사기관의 수사기밀유지 요구로 인하여 이용자에게 개인정보 제공을 통지하지 않았습니다.

현재의 프로필보기에서는 이름과 주소(시/도 수준)를 제외하고 이용자가 자신이 등록한 개개의 정보에 대하여 모두 노출여부를 결정할 수 있도록 기획되어 있음.

자기정보 공개 내용은 이용자가 선택할 수 없으며, 개인의 정보를 다른 기관에 공개하게 될 경우 사유와 함께 공개함을 메일을 통해 알려준다.

다음은 최근 통신망에서 빈번하게 발생하고 있어 문제가 되고있는 스팸 메일에 대한 질문입니다.

귀사에서 스팸 메일을 판단하는 기준을 가지고 있습니까? 만약, 가지고 있다면 그 기준에 대해 구체적으로 언급해 주시기 바랍니다.

현재 PC통신상에서 스팸메일은 수신자의 의사에 반하여 광고성 정보를 전송하는 행위를 말합니다.

현재 스팸메일로 판단하는 기준으로는 음란메일, 행운의 편지, 광고메일, 메일 대량 발송으로 메일 서버 운영에 지장을 주는 경우(대량 발송된 경우는 스팸일 경우가 많음) 등이 있습니다.

상업용으로 이용되는 메일이나, 다른 유료통신망의 홍보를 위한 메일을 스팸메일로 간주한다.

스팸 메일에 대한 귀사의 대응방안은 구체적으로 어떤 것이 있습니까?

(예: 해당 Site로부터 Email 차단 /경고 메일 발송/해당 Site의 회선 접속 차단 / 법적 대응. 기타)

- 빈번한 Spam메일 발송자는 Spammer 리스트에 등록하여 발송메일 수신 거부

- 빈번한 Spam메일 발송 Site의 도메인 네임전체를 Spammer 리스트에 등록하여

도메인 네임을 위조하는 경우 실제 IP주소를 찾아서 스팸리스트에 등록

발송자의 도메인 네임확인으로 실재로 존재하는 Site인지를 확인하여 수신

현재까지는 당사가 주도하여 법적처벌을 요청한 적은 없으며 이용자중에 메일내용이 불량정보이기 때문에 신고하는 경우가 발생할 수 있음

스팸메일에 대한 이용자의 신고가 접수되면 1,2차 경고메일을 발송하고, 3차에는 서비스 이용을 제한합니다. 스팸메일의 정도에 따라 경고의 횟수가 달라지며 예를 들어 메일 서버운영에 지장을 줄 경우 바로 서비스 이용을 제한하고, 정도가 심한 음란메일의 경우 1차 경고 없이 바로 2차 경고메일이 발송됩니다.

행운의 편지나 스팸 메일에 대한 신고를 접하고 이렇게 메일 드립니다.

행운의 편지나 스팸 메일은 받는 사람으로 하여금 개인적으로 필요없는 메일을 처리하기 위한 수고와 전화요금 낭비를 초래할 수 있습니다. 또한 다량의 메일일 경우 메일서버의 성능이 저하되어 정작 꼭 필요한 메일의 교환이 정상적으로 이루어지지 않을 수도 있습니다.

이러한 점을 고려하여 저희 넷츠고에서는 이용자님들의 "원하지 않는 메일을 받지 않을 수 있는 권리"를 보호하고 쾌적한 통신 문화를 만들어가기 위하여 이용자님께서 보내신 바와 같은 메일을 제한하고 있습니다.

행운의 편지 및 상업적 목적을 가진 스팸 메일을 불특정 다수를 대상으로 한 피해 사례로 규정하고 이에 대한 피해접수 사례를 접수하여 접수된 사례에 해당 메일을 근거로 아래와 같이 처리하고 있습니다. 접수된 사례에만 대처하는 소극적인 대응은 아직 이와 관련하여 구체적으로 규정하고 있는 법률이나 규범이 아직 없으며 또한 이용자님의 메일을 보낼 권리를 보호하고자 하는 차원에서입니다.

********** 행운의 편지 및 스팸메일에 관한 넷츠고의 대응 **********

신고사례는 경고메일 또는 전화로 대응하며 동일한 사례가 반복되면 아이디를 공개하는 한편 해당 이용자의 아이디 중지 등 서비스 이용을 제한하는 것으로 합니다.

현재 이용자님은 경고된 상태입니다. 앞으로 이용자님의 각별한 주의와 협조를 부탁 드립니다.

키텔은 준회원(가입 신청중인 회원)도 전자우편 기능이 가능하므로 누구든 스팸메일 신고가 접수될 경우 경고 없이 사용자 아이디가 일정 기간동안 삭제되며 법적 대응까지 가능하다.

스팸 메일의 유형별 사례의 수와 그 제재 건수(1998. 1.1 부터 현재까지)를 알려주십시오.

스팸메일은 앞서 말했듯이 수신자가 원하지 않는 광고이며 유형별 사례라고 하면 광고의 사례가 될 것입니다.

이렇게 말하면 간략한 것이지만 수신대상자를 구별하지 않는 성인용품판매와 노골적으로 성인 인포샵 서비스 소개, 개인정보의 수집 가공 유포등에 대하여 많은 이용자의 반감과 항의를 낳고 있습니다.

스팸메일의 제재건수는 처음부터 통계로 된 것은 없으나 8월에 경고 항목에 스팸메일 부분을 넣은 8월부터 11월 18일까지 스팸메일 발송으로 안내 및 경고조치를 받은 이용자는 192명이다

행운의 편지, 광고,음란 메일등이며, 제재 건수는 약90건 정도입니다.

최근 인포겼 홍보를 위한 스팸메일이 하루 한 건씩 신고 접수되고 있다.

온라인 성폭력은 이미 사회문제화되었으며, 이에 대한 보호 정책이 시급하다고 생각합니다. 다음은 온라인 성폭력에 대해서 귀사가 취하는 정책에 관한 질문입니다.

귀사에서 온라인 성폭력으로 규정하는 판단근거에 대해 자세히 밝혀 주시기 바랍니다.

온라인 안의 성폭력에 대한 구체적인 법률로는 '성폭력 범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률시행령' 제 14조(통신매체이용음란)에는 '자기 또는 다른 사람의 성적욕망을 유발하거나 만족시킬 목적으로 전화. 우편. 컴퓨터 기타 통신매체를 통하여 성적수치심이나 혐오감을 일으키는 말이나 음향, 글이나 도서, 영상 또는 물건을 상대방에게 도달하게 한자는 1년 이하의 징역 또는 300만원이하의 벌금에 처한다.'고 되어 있습니다.

그러나 온라인에서의 성폭력은 단순하지가 않습니다. 해당인이 글을 상대방과 어떤 상태에서 어떤 형식으로 나누었는지가 불분명한 경우도 있고, 일방적인 게시물등록이 특정포럼에서는 수긍이 되고, 다른 포럼에서는 항의가 있는 경우도 있습니다.

또 많은 이로 하여금 불쾌감과 수치심을 불러일으키는 선정적인 제목과 내용을 지속적으로 올리고 있음에도 서비스 제한이나 제재가 어려운 경우도 있습니다.

또한, 온라인에서 성폭력은 위의 법조문에 있는 바와 같은 '성적 수치심이나 혐오감을 일으키는 말'로만 국한하는 것이 아니라 성을 비하하고 경멸하는 말도 포함될 수 있습니다.

이용자 신고내용을 '온라인 성폭력'으로 간주하는 세부항목을 갖고 있지는 않으나, 이용자 신고내용과 온라인에서 나타난 사례는 아래내용을 참고바랍니다.

① 대화방에서의 컴섹스 요청 및 단호한 거부에도 불구하고 지속적으로 음란 어휘와 성관계를 나타내는 글을 전송할 때

② 게시판에 여성(또는 남성)을 비하하거나 야유하는 자료 등록

⑤ 전자우편을 통하여 상대방이 원하지 않는 음란물을 전송하거나 성관계를 암시하는 내용, 성적호기심을 자극하는 음란한 표현을 전송하였을 때

- 외설적인 내용으로 성적수치심과 혐오감을 유발하고 일반인의 성관념에 위배되는 내용

- 음란한 내용을 담은 글과 음란 자료선전과 유통을 담은 내용

- 해당 내용의 전개와 관련없는, 일반인의 성적 관념에 어긋나는 내용

- 성을 상품화 하거나 특정 신체부위를 지나치게 노출언급한 내용

-음란 제목으로 대화실을 개설할 경우, 대화실 내에서 성적인 대화를 했을 경우로 회원들의 신고 내용과 함께 대화했던 사람들의 증언 등으로 성폭력 판단한다.

귀사에서 온라인 성폭력 사건이 발생했을 때 처리절차에 대해 자세히 밝혀 주시기 바랍니다. (대책이 마련되어 있지는 않으나 곧 실시할 계획이 있다면, 그것이 어떠한 것인지 알려주십시오.)

1) 현재까지는 위의 신고 사례중 대화방에서의 '컴섹스'관련 대화방 개설과 이용자에게 음란물을 전송한 경우는 해당 이용자와 확인후 즉각 사용중지 처리를 하고 있습니다.

2) 그러나 게시판을 통하여 성을 비하하거나 성적호기심을 자극하는 표현을 제목으로 이용하는 것에는 내용에 따라서는 즉각적인 삭제와 서비스 제한조치를 취하나, 불쾌감과 혐오감만을 주지하여 삭제하거나 이용자에게 서비스 제한조치를 취하는 것은 지양하고 있습니다.

3) 향후 구체적인 대책을 따로 갖고 있지는 않으나, 온라인 사회가 우리 일상사에서 떨어진 공간이 아니라 생활공간에 들어와 있음을 지속적으로 홍보코자 합니다. 이 부분은 성폭력뿐만이 아니라, 언어순화, 정보이용의 자세, 저작권, 음란물, 정보유통 등 모든 부분에 대하여 적용되는 것으로 이를 위한 세미나, 리서치 등을 실시할 계획입니다.

여기에 온라인 성폭력부분은 세부적인 항목의 규정의 필요는 물론 사회적인 인식도 함께 수반되어야 하는 부분입니다.

대화 진행 중 운영자가 발견한 경우(대화방제로 판단): 대화방장에게 방폐쇄 권유, 이에 따르지 않을 경우 강제 폐쇄

대화 진행중 신고가 들어온 경우: 대화방장에게 방폐쇄 권유, 이에 따르지 않을 경우 강제 폐쇄

대화방 종료 이후 신고가 들어온 경우: 대화방장에게 경고메일 송부. 해당 방장이 상습적으로 성폭력을 행한 경우 대화방 이용중지 또는 직권중지 조치.

- 성폭력 신고를 접수한 후 갈무리한 자료를 토대로 해당 대화실에 있던 회원들에게 증언메일을 발송하여 확인한 후 회원의 아이디 정지 및 삭제조치 한다.

귀사에 1998년 1월 1일 ~ 현재까지 접수된 온라인 성폭력에 대한 질문입니다. 신고 접수된 사건이 있는 경우에만 답변하여 주십시오.

사건들의 리스트와 각각 사건의 경위(피해자가 보낸 신고메일 등의 자료)와 처리결과(신고에 대한 답신처리여부, 가해자측에 대한 제재 방법, 피해자에 대한 보호조치 등)를 알려 주십시오.

해당 사안을 따로이 보관하거나 이를 자료화하지 않고 있으나 근간에 일어났던 사례를 따로 첨부하여 이해를 돕고자 합니다.

해당 서비스 12.일상으로의초대(잡기장)에 아래 제목의 게시물 게재

이에 대하여 해당 동호회 시삽은 기본적인 공공예의를 지키지 않은 것으로 간주하여 게시물 삭제를 요청하였으나 오히려 여성비하의 글을 계속 올렸으며 이에 대하여 이화동시삽은 가해자가 게재한 글의 대다수는 명백하게 여성에 대한 성차별, 성희롱이라고 판단되는 통신상의 성폭력이라고 공지하였습니다.

차후 당사 운영진 앞으로 해당 이용자에 대한 서비스 이용제한요청이 들어왔으며 이 과정에서 해당이용자와 통화한 후 가해자가 해당 동호회에 사과문을 게재하고 이화동시삽이 공개사과를 받아들여 사건이 마무리되었습니다.

게시판명	게시물제목	게시자	제재방법
플라자	[퍼온글]꼬추도 없는것들이 싸가지 없게 담배를 펴? 여자들 다 커서 기저귀나 차고다니는 주제에... 여자 하면 생각나는것 펜티안에 이상한거 차는 여자들..... 아우 빡올라 여자? 듣기도 싫다 뒈져버려라!	동일 1명	게시물 삭제처리 및 경고메일 송부

- 온라인 상에서의 신고 사례는 있었지만 실제 고소조치나 형사고발조치 등은 아직까지 단 한 건도 발생하지 않았다.

온라인 성폭력의 경우 피해 당사자가 피해사실을 증명할 수 있는 증거자료는 가해자 쪽에서 보내온 E-mail 혹은 memo입니다. 그러나 디지털화된 자료는 조작이 용이하여 증거자료로 부족한 부분이 있습니다. 온라인 성폭력의 E-Mail과 Memo등을 확인하여 법적인 증거로 제시할 수 있는 기술적 방법이 있습니까?

(예: 데이터 갈무리 내용과 송신과 수신되었던 메시지 전문 등)

E-mail의 경우에는 이용자의 서비스 이용에서 몇가지 자료가 있습니다. 이용통계(haccount)와 수신한 E-mail 의 보관기간중에는 확인이 가능합니다.

두번째로 제시된 say와 memo는 시스템에도 이용이 남지 않아서 지적한 내용처럼 해당내용의 신뢰도가 문제됩니다. 이런 경우에는 이제까지는 해당 이용자에게 내용을 확인한 후에 서비스제한 조치를 취하였지만 법적 증거자료가 되기 위한 기술적인 보완은 현재까지는 없습니다. 단지 당시 접속 여부, 그동안의 이용태도등이 보충자료가 될 것이며 이것을 법정에서 자료로의 채택여부는 법률적으로 판단이 될 것입니다. 향후 전자우편과 memo등의 보완이 있을 예정이며, 이 과정에서 데이터보관 등을 고려하고 있습니다.

e-mail로 수신한 성폭력 내용의 경우 Outlook Express(넷츠고 브라우저 내의 메일프로그램)의 "덧붙인 파일로 전달" 기능을 이용하여 운영자에게 신고해 줄것을 안내하고 있습니다.

"덧붙인 파일로 전달" 기능을 이용할 경우 보낸 이용자의 IP Address 추적이 가능하므로 법적 증거로 제시 가능할 것으로 판단됩니다.

- 현재 별도의 증거자료를 남기지는 않으며 함께 대화했던 사람들이 없을 경우 여러 사람들의 신고내용을 토대로 처리하며, 충분하지 않을 경우 처리하지 않는다.

1998년 1월 1일부터 현재까지 검열 및 이용자 제재 조치에 대한 질문입니다.

이 기간 동안 제재 조치한 ID와 각각에 대한 제재 종류, 등급과 근거를 밝혀주시기 바랍니다.

제재종류	사유	이용자수
직권중지	게시판 통신문화 저해	20
	대화방 통신문화 저해	1
	고객정보 도용	19
	허위가입	305
	SPAM Mail 송부	14
	납부약속 불이행	4
	요금미납(연락불가)	367
	SPAM News 사용	2
	기타 통신문화 저해	4
소계	736
직권해지	게시판 통신문화 저해	1
	고객정보도용	1
	허위가입	2
소계	4
계	740

이 기간 동안 IP 사업자에 대한 제재 종류, 근거를 밝혀주시기 바랍니다.

당사는 서비스와 관련하여 검열을 하고 있지 않습니다. 단 이용약관에 따른 경고, 사용정지 등의 조치를 절차에 의거하여 제한적으로 실시하고 있습니다.

컴퓨터 통신의 사회적 영향력이 커짐에 따라, 과거 전화나 수도 등 국가기간사업망에 통용되었던 [보편적 서비스]의 정책이 컴퓨터 통신에도 요구되고 있습니다. 이에 관한 질문입니다.

?[보편적 서비스]의 관점에서 지역이나 성, 장애에 따른 요금 차등화나 혜택 정책이 있다면 모두 밝혀주십시오.

하이텔 서비스에서 요금감면 대상과 감면율은 아래 내용과 같습니다.

1) 감면요금대상 : 기본정보이용료, 인터넷계정이용료, 인터넷온리이용료

- 관할 관청이 인정하는 생활보호 대상자 본인 및 직계가족 1인

* 감면대상자는 증빙서류를 첨부하여야 하며 증빙서류가 접수된 월부터

- 기본이용료의 5%의 할인혜택 : 카드이체, 통장자동이체 납입자

- 모든 이용자들에게 똑같은 서비스를 제공할 예정이며, 요금이나 기타 차등화 서비스는 계획이 없다.

사이버 권리팀은 3년에 걸쳐 백서를 펴내면서 각 연도마다 통신사에 그들의 정책과 이용자 권익에 해당하는 내용을 질의서로 발송하였다. 이번 3년간의 분석을 통해서 사이버 공간의 이용자들의 알권리를 각 통신사에서 어떻게 만족시키고 있는지 알아보고자 한다. 통신상의서비스는 반드시 통신 장비의 우수성에서만 찾을 수 없으며, 통신회사에서 이용자 알권리를 충실히 이행하는지의 여부 역시 매우 중요하다.

(질의서는 통신운영을 1년 이상된 통신망을 대상으로 조사하였다)

우선 각 통신사별로 명확하게 구별되는 것은 질의 내용에 상관없이 통신사별로 각각 표 1. 같은 반응을 보이고 있다.

통신사 연도	나우누리	네츠고	유니텔	천리안	체널 I	키텔	하이텔
96년	●	조사 안함	조사 안함	×	조사 안함	조사 안함	●
97년	●	조사 안함	×	×	조사 안함	조사 안함	?[3]
98년	×	●	×	×	조사 안함	●	●

㉠ 천리안과 유니텔의 경우 질의서 발송한 <사이버 권리팀>이 '불명확한 단

체', '법인' 혹은 '공식적인 기관'이 아니라는 이유로 답변을 거부하였으며, 내용상 거부 이유는 질의서의 내용이 '기업 비밀'이기 때문이라고 했다. 첫 번째 논리는 통신망을 이용하는 법인이 아닌 시민단체들 혹은 이용자들의 요구가 있었을때 답변을 할 수 없다는 논리를 펴 사실상 이용자들의 알권리 침해하고 있음을 보여 주고 있다.

두 번째는 '기업 비밀'이라는 이유를 들고 있는데 나우누리, 하이텔, 네츠고와 키텔에서 답변을 한 사실만 보더라도 질의서 내용이 사실상 기업 비밀 수준의 질문이 아님을 명확하게 알 수 있다. 컴퓨터 통신이라는 것이 물론 사기업에 의해 운영되는 통신이지만 기본적으로 국민들이 이용하고 있는 기본 서비스임을 고려한다면 법인이 아닌 시민단체 혹은 이용자들의 질문에 성실히 답할 의무가 있다.

담당자를 확인하는 과정에서도 역시 문제점이 있었다. 천리안의 경우 '담당자를 밝혀달라'는 요구에 끝까지 '담당자를 모르겠다'는 답변으로 일관했고 유니텔의 경우 4-5번의 전화 교환이후에 담당자를 확인할 수 있었다.

㉡ 나우누리의 경우 96년, 97년 아무 문제없이 질의서에 답변을 해오다 1998년에는 답변을거부했다. 그 이유는 1988년에 '나우누리만 답변을 하여 피해만 봤다(담당자 전화통화)'는 것이다. 이러한 입장은 시민단체의 질의서가 자신들의 선전에 도움이 되지 않는다면 답변을 하지 않겠다는 전형적인 상업 통신망의 특성을 보여 주고있다.

㉢ 하이텔의 경우 1996년, 1998년 답변을 해 주었고, 1997년 사이버 권리팀에서 하이텔에 질의서를 보내면서 담당자를 확인하려고 하였지만, 질의서 마감일이 되도록 확인이 되지 않았다. 그러나 1998년 답변에서 1997년 질의서를 받지 못해 답변을 못했다고 밝혀 줌으로써, 1997년에는 답변 자체를 거부한 것은 아니라 그들의 내부 소통에 문제였음을 확인하였다. 하이텔은 이용자 혹은 <사이버권리팀>과 같은 시민단체에 대해서 질의서 응답을 충실히 하였다고 볼 수 있다.

㉣ 키텔과 네츠고의 경우는 처음으로 질의서를 발송하였고, 담당자가 명확하여 쉽게 질의서를 쉽게 발송할 수 있었으며, 답변 역시 쉽게 응해 주었다.

편집자주 다음 자료는 현재 정보공개 청원 운동(SUNSHINE PROJECT)을 펼치고 있는 참여연대에 그간의 추진현황과 문제점에 대해서 사이버권리팀에서 질의한 내용과 답변과 함께 <언론개혁시민연대>와 <한국 프레스센터 주최로 1998년 11월 24일 열린 <정보공개운동 토론회> "시민주권과 정보공개운동"자료를 일부 인용한 것입니다.

?참여연대에서는 국민들의 알권리 찾기의 일환으로 <정보공개청원 운동(SUNSHINE PROJECT)>을 하시고 계신 것으로 알고 있습니다. 참여연대에서 추진하고 계신 <정보공개청원운동>은 그 목적을 어디에 두고 계신지 알고 싶습니다.

최근 IMF 경제위기의 근본원인은 단순히 외환보유고의 부족때문이 아니라 사회 전반에 뿌리내리고 있는 총체적 부패와 부실이며, 이는 사회 각 분야의 투명성 부족에서 기인하는 것입니다. IMF에서도 기업측에 회계장부의 투명성, 분식결산의 지양 등을 요구하고 있는데 기업뿐만 아니라 입법·행정·사법의 분야에서도 관료주의와 밀실행정이 만연하여 부정부패와 국민들의 혈세인 세금 낭비로 이어지고 있습니다. 따라서 이제는 정부에 맡겨둘 것이 아니라 시민들이 나서서 투명한 사회를 위한 활동을 벌일 필요가 있습니다. 즉 여러 분야의 밀실에 시민 감시의 눈, 즉 햇빛을 쏘이게 하는 것(sun-shine project)입니다. 바로 이러한 문제의식에서 정보공개사업단이 지난 5월 19일 발족하여 정보공개청구운동을 벌이고 있습니다.

정보공개청구운동의 목적은 첫째, 국민의 알권리와 주권행사입니다. 그동안 우리나라에서 국민의 알권리는 헌법 조항으로만 존재해왔습니다. 정부를 비롯한 공공기관의 문은 굳게 닫혀 있었고, 국민들이 무언가를 알기 위해서는 촌지를 건네준다던가 아니면 고압적인 공무원들의 태도에 지레 포기하게 되어버리는 것이 대부분이었습니다. 1월 1일 정보공개법이 시행되었지만 이를 적극적으로 활용하지 않는다면 법은 있으나마나한 법이 될 것입니다. 이에 1인1정보공개청구운동을 통

해 시민들의 주체적인 참여를 유도함으로써 알권리를 행사하게 하고 주권행사의 일환으로 일상생활에서 이용할 수 있도록 하고자 합니다.

둘째, 예산감시와 부정부패 추방입니다. 정부가 하는 일은 국민의 세금으로 이루어집니다. 그러나 경부고속철도사업에서 알 수 있듯이 잘못된 정책결정이나 공무원들의 비리 등으로 인해 엄청난 세금이 낭비되고 있습니다. 정보공개청구운동을 통해 정부의 정책이나 예산집행 과정을 감시함으로써 불필요한 예산의 쓰임을 줄이고 잘못된 정책결정을 시정하도록 요구하는 활동을 벌이고자 합니다.

이러한 활동을 통해 부정부패를 예방하고, 투명한 정부를 만들어 나갈 수 있을 것입니다.

진행하고 계신 <정보공개청원운동>은 현재 어느 정도까지 진행되고 있는지(정부 부처별 신청수 신청한 건수, 정부 부처별 답변 수거건 수, 신청기간에 대한 대응 건 수), 알고 싶습니다.

- 국회 7건 → 3건 공개 / 1건 부분공개 / 2건 미공개 (1건은 자료 자체가 없었기 때문에 공개거부된 것이었으나 다른 1건은 부당함) / 1건 진행중

- 경찰청 2건 → 1건 공개 / 1건 미공개 (미공개 건은 일단 공개거부 사유가 정보공개법상 타당한 것으로 판단을 내렸음)

- 청와대 4건 → 2건 부분공개 / 2건 미공개 (미공개 사유는 자료 자체를 보관하고 있지 않다는 것)

- 감사원 2건 → 공개함. 그러나 감사결과보고서 전체가 아니라 언론배포용 요약본임

▶ 공개거부된 것 중에서 국회 "국회의원의 본회의·상임위 출결석자료"와 교원징계재심위원회 "촌지교사에 대한 징계회의록"은 9월 15일 행정소송을 제기하여 현재 소송 진행중임

▶ 정보공개사업단에서 진행하는 이 건외에 참여연대 내의 작은권리찾기, 경제민주화위원회 등에서 자체 사업을 위해 자료 확보 차원에서 정보공개청구를 하는데 여기에는 포함시키지 않았음


정보공개 청구사항	답변
시울시에 대한 버스요금 인상자료(96년, 97년도 인상분)	담당직원들이 올해부터 발효된 정보공개법을 알지 못한 상태이고, 복사비용에 관한 조례의 미제정, 주요문서 목록의 부재, 정보공개심의위원회의 미설치 등 전반적인 준비가 이루어지지 않은 상태이다.
서울시에 대한 지하철 카드와 버스카드의 비호환문제에 대한자료	소관이 아니라는 이유로 비공개
서울시에 대한 오비맥주의 영등포공원 세금감면자료	현재 수사중
서울시 의호l에 대한 서울시 의원들에 대한 불특정예산관련자료	변형자료(가공자료)로 답변
서울시 의회에 대한 서울시민의 1인당 채무부담액 산출서 등	변형자료(가공자료)로 답변
국회에 대한 5공 비리조사특위 관련자료	처음에는 비공개로 답변하다가 언론에서 문제삼은 후 일부 공개
공정거래위에 대한 상대의 삼성자동차 추진과 관련한 자료. 5대재벌의 상호지급보증관련 자료 등	비공개 사유로 답변
대통령에 대한 취임후 청와대 경비축소현황, 청남대 관련자료, 김영삼 전 대통령의 임기중 지출 자료	가공자료 또는 비공개, 자료비존재 답변
경찰청에 대한 결찰청 내 사우나 시설의 관리현황자료	2차례에 거쳐 위압적 자세로 공개거부하다가 언론 보도후 공개
국회를 상대로 '국회의원의 상임위.본회의 출결석 자료' 청구	답변자체 거부
국회를 상대로 전자투표 도입 및 사용현황에 대한 자료청구	변형자료(가공자료)로 답변
교육부를 상대로 '촌지교사 징계회의록'청구	비공개사유로 답변
국세청을 상대로 '소득세법 및 시행령상의 표준소득률을 결정하는 근거자료' 청구	비공개 사유로 답변
서울시 예산중 불특정 명목의 예산에 대한 자료 청구	1차로 가공자료 답변, 2차로 정보공개청구하여 답변예정중
경찰청에 불심검문 자료 청구	수사상 이유로 비공개
서울시, 교육부, 국회, 감사원 등에 대한 정보공개준비상황에 대한 정보공개요구	일부 답변
마포도서관의 서적관리에 대한 자료	답변
기타 감사원 상대 4대 연금 운영 및 관리실태에 관련한 자료, 공기업에 대한 감사결과, 사회복지수용자시설현황에 대한 자료, 청주국제공항에 대한 자료, 무궁화인공위성에 대한 자료, 공공근로사업에 관한 자료 등이 공개청구되었거나 진행중에 있음.	현재 청구되었거나 진행중에 있음.

직접 정보 공개청원운동을 펼치시고 계신데 정보공개청원의 절차상 문제라고 생각하시는 부분은 어떤 부분이 있습니까?

정보공개청원에 대한 각 정부부처의 태도는 각각 어떠하다고 생각하십니까?

참여연대에서 현재 <공공기관의 정보공개에 관한 법률>에 대한 문제점을 분석하셨는지, 분석 하셨다면 어떤 문제점이 있는지 알고 싶습니다.

▶ 위 3, 4, 5번 질문에 답변은 정보공개사업단이 청와대와 행정자치부에 보냈던 "정보공개제도에 대한 의견서"로 대신하고자 합니다. 더 자세한 내용이 필요하시면 연락주십시오

현 정보공개운동에 대해 참여연대의 앞으로의 계획이 있다면 소개해 주십시오.

지금처럼 정보공개사업단 자체의 정부 정책 및 예산에 대한 정보공개청구 사업을 지속적으로 하면서, 시민들의 정보공개청구사업에 대한 지원 사업을 할 것입니다. 또한 내년 상반기 중 정보공개법 시행 1년을 맞이하면서 그 동안의 사례를 근거로 토론회 및 법 개정 작업을 할 예정입니다.

마지막으로 저희에게 조언해 주시고 싶으신 것이 있다면 어떤 것이 있습니까?

죄송합니다만 통신연대의 구체적인 사업방식을 잘 모르기 때문에 도움드릴 말씀이 없네요. 이후에 구체적인 질문을 해 오시면 도움 말씀 드리겠습니다.

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참여연대 공동대표 : 김중배 박상증 110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층 전화 : 723-5300 팩스 : 723-5055

천리안ㅗ하이텔 PSPD,나우누리 유니텔: 참여연대 / 전자우편:pspd@soback.kornet.nm.kr / 인터넷 홈페이지 :http://www.koreanet.org/~pspd/

문서번호	맑은사회 - 980918
수 신	김정길 행정자치부 장관
발 신	참여연대 (정보공개사업단 담당: 임미옥간사 723-5302)
제 목	정보공개법 및 시행상의 문제점에 대한 의견서
날 짜	1998. 9. 18. (총 2 쪽)

1. 국정개혁과 정치발전을 위해 노력하시는 귀하의 노고에 경의를 표합니다.

2. 참여연대는 부패방지법 제정운동, 공익제보자보호운동, 소액주주운동 등 부정부패 추방과 경제민주화 실현을 위한 활동을 벌이고 있습니다. 특히 맑은사회만들기본부 산하 정보공개사업단은 관료주의와 밀실행정을 타파하고 행정의 투명성을 보장하기 위해 정보공개청구운동을 적극적으로 벌이고 있으며, 이러한 노력이 궁극적으로 국민들의 알권리 실현과 부정부패의 사슬을 끊는 역할을 하게 될 것이라고 확신하고 있습니다.

3. 정보공개사업단은 지난 5월 19일 발족한 이후 국회, 감사원, 경찰청, 교육부 등 여러 행정기관에 정보공개청구를 해왔고, 9월 15일에는 부당하게 정보공개를 거부한 국회와 교원징계재심위원회를 상대로 행정소송을 제기한 바 있습니다. 그러나 그동안의 경험을 보면, 행정정보를 공개함으로써 국민들의 알권리 실현과 국정의 투명성을 보장하겠다는 정보공개법의 취지에도 불구하고 법률상, 그리고 제도 운영상에 많은 문제점들이 있습니다. 이에 참여연대 정보공개사업단의 견해를 밝히며, 개선해 주시기를 요청드립니다.

4. 현행 정보공개제도 및 시행상의 문제점은 다음과 같습니다.

→ 대다수의 공무원들이 정보공개제도가 시행되고 있음을 모르고 있는 경우가 많음. 설령 그런 법이 있다는 것을 안다고 하더라도 구체적인 방법 등에 대해서는 거의 모르고 있음. 또한 정보공개제도에 대한 인식이 부족하여 시민들이나 시민단체 등에 행정정보를 공개한다는 것 자체에 대해 거부감을 표시하는 경우가 많음. 정보공개청구서를 보냈을 때 "이게 뭐냐?" 라든가 "왜 필요하냐?" "왜 공개해야 되느냐?" 는 식의 반응을 보이는 경우가 많음.

→ 정보공개제도에 대한 대국민 홍보가 현저히 부족함. 청와대나 국회, 감사원, 교육부 등의 정보공개청구 내역을 확인해 본 결과 정보공개 건수가 극도로 적음. 이는 국민들이 정보공개제도를 이용할 의사가 없어서라기보다는 시행되고 있다는 것 자체나 구체적인 방법을 모르고 있기 때문임. 국민들의 알권리와 국정참여를 보장하기 위해 이 제도가 시행되고 있는 만큼 홍보를 적극적으로 하여 활성화시키는 것도 정부의 책임에 해당됨. 그렇지 않으면 법이 있되 유명무실한 제도가 될 것임. 또한 대부분 정보공개대상기관이 정부부처나 지방자치단체만 해당되는 것으로 알고 있는 경우가 많으므로 이에 대해서는 홍보를 강화할 필요가 있음. 국민들이 정보공개를 적극적으로 할 때 공공의 이익 증진과 행정감시를 통한 투명한 정부의 실현이라는 효과를 기대할 수 있음.

→ 정보공개대상기관의 경우 주요문서목록이나 없을 경우 보존문서기록대장을 비치하게 되어 있는데, 국회와 경찰청 등을 살펴본 결과 아예 없거나 있다 하더라도 목록작성이 불성실하여 최근 자료목록은 없거나 각 과별로 형식적으로 몇 개 목록만 기재한 경우가 있음. 정보공개청구는 주요문서목록을 보고 필요한 자료를 요청하게 되어 있는데, 이것이 부실하여 정보를 특정하지 못할 때 해당 기관에서 청구자료가 불명확하다는 이유로 정보공개를 회피하려고 하는 경우가 있음. 이는 명백히 해당기관의 책임이므로 이럴 경우 정보공개가 가능하도록 법에 명시할 필요가 있음

→ 정보공개법에 의해 공개되는 자료는 원본을 공개하게 되어 있는데, 대부분의 행정기관이 정리된 자료를 공개하고 있음. 그럴 경우 그 정보의 진위여부에 문제가 있을 수 있으며, 해당 기관이 공개하고 싶은 자료만 정리해서 공개할 수 있음.

→ 현재 비공개대상정보는 법에 애매모호하게 규정되어 있어서 해당 기관이 정보공개를 원치 않을 경우 악용할 수 있는 소지가 많음. 많은 행정기관이 "공개될 경우 업무의 공정성을 헤칠 우려가 있다"는 등의 애매한 사유로 비공개결정통지를 해 오고 있음. 따라서 비공개대상정보를 시행령에 구체적으로 명시하여, 행정기관이 자의적으로 해석하고 정보를 비공개하는 사유로 악용하는 경우를 방지해야 할 것임.

5. 위와 같은 문제점이 개선되지 않는다면 현행 정보공개법과 제도는 유명무실할 수밖에 없습니다. 법의 취지를 살리고 효율적인 제도 운영이 될 수 있도록 제도 개선을 기해 주실 것을 다시 한번 요청드립니다.

편집자주 이 글은 경실련 시민입법위원회 위원인 洪準亨(서울대 교수)씨가 1996년 10월 22일 <정보공개법 제정방향에 대한 토론회에서 발제한 글을 제 편집한 것입니다. 이 글은 본래 1995년 7월 20일 총부처가 정보공개법안을 입법예고한 1년후 제출한 '공공기관의 정보공개에 관한 법률안(이하 법률안)'에 대한 비판의 글입니다. 그러나 현재 통과된 "공공기관의 정보공개에 관한 법률'은 당시 법률안이 거의 수정없이 통과 되었기에 洪準亨씨의 비판은 아직까지 의미 있으며, 또한 통신연대에서 보다 많은 사람들에게 알리기 위해 다시 재편집하였고, 일부는 현 법률에 맞게 수정 보완하였습니다.

<공공기관의 정보공개에 관한 법률>이 만약 그동안 뿌리깊게 존속해 온 비공개, 비밀행정의 타성을 불식시키기는커녕 오히려 포괄적 비공개에 관한 잘못된 관행을 구축하거나 비밀지정의 범위를 확대하는 행위를 정당화 시켜 준다면 이 법은 당연히 개정되어야 한다. 그러므로 본 글에서는 반드시 개정되어야 할 이 법률의 조항과 함께 그 문제점을 지적하고자 한다.

1항 "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하는 문서. 도면.사진.필름.테이프.슬라이드 및 컴퓨터에 의하여 처리되는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.

2항 "공개"라 함은 국가, 지방자치단체, 정부토자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

법안은 제2조에서 '정보'와 '공개'의 개념을 정의하는 규정을 두고 있는데 이 중 '공개'를 열람에의 제공, 사본 또는 복제물의 교부로 한정한 것은 현대행정의 정보화경향을 고려할 때 문제가 있다.

정보의 '공개'에는 개인용컴퓨터등에 의해 공공통신망을 통한 공공데이터베이스에의 접근할 경우 정보를 공개하는 형태가 포함되는 것이 바람직하다. 한편 행정연구원안은 '개인용컴퓨터등으로 공공통신망을 통한 공공데이터베이스에의 접근이나 정보공개에 관하여는 따로 대통령령으로 정한다'는 진일보한 규정( 10 ②)을 두고 있는데 이를 대통령령에 위임한 것은 전자통신기술의 급속한 발전을 고려할 때 불가피한 것이겠지만, 그러한 공공통신망에 의한 공공데이터베이스의 접근보장을 '공개'개념에 포함시키는 것이 옳다고 본다. 또한 공개대상정보의 범위에 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 기록물을 대상으로 하되 문서외에 도면·필름·테이프·슬라이드·컴퓨터에 의해 처리되는 매체에 기록된 사항을 포함시킨 반면, 공공기관이 관리하고 있는 자료중 직무수행과 관련이 없는 신문·잡지 등 일반자료나 일반인에게 특정한 절차없이 자유로이 제공하기 위한 정보를 여기서 제외시킨 것은 가령 공공기관이 직무수행과 관련이 있는지 없는지를 자의적으로 판단할 경우 공개대상정보의 범위가 대폭 축소될 수 있다는 점에서 문제가 있다

3항 "공공기관"이라 함은 국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

정보공개를 해야 할 주체로서 '공공기관'을 들고, 이를 제2조 제3호에서 '국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다'고 정의하고 있다. 법안이 '공공기관'의 범위에 국가, 지방자치단체를 포함시킨 것은 당연한 것이다. 그러나 법안이 '공공단체'의 범위를 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관외에 이를 전부 대통령령에 위임한 것은 현재 공기업민영화조치가 진행되고 있는 단계여서 사정상 불가피한 측면도 없지 않으나 법적 명확성면에서나 법치국가원칙에서 요구하는 위임입법의 범위나 규율밀도(Regelungsdichte)와 관련하여 볼 때 문제가 있다.

현실적으로 각종 정부투자기관, 정부출연기관, 지방공사나 지방공단, 국책연구기관 등이 보유하고 있는 정보의 공개가 중요한 의미를 갖는다는 점을 감안할 때 이를 명확히 열거하는 것이 바람직하며 만일 대통령령에 위임하는 경우에도 이를 포괄적으로 위임할 것이 아니라 그 기준을 구체화하고 위임의 범위도 최소화해야 할 것이다. 각국의 입법실태를 보아도 정보공개의 대상기관을 명시하는 것이 보다 일반적인 경향임을 알 수 있다(미국, 카나다, 프랑스, 스웨덴). 이에 관하여는 경실련안과 민주당안이 참조될 수 있을 것이다.

3항 국가안전보장에 관련되는 정보 및 안전업무를 관장하는 기관에서 국가안전 보장과 관련된 정보분석을 목적으로 수집되거나 작성된 정보에 대하여는 이법을 적용하지 아니한다.

'국가안전보장과 관련된 정보 및 보안업무를 관장하는 기관에서 국가안전보장과 관련된 정보분석을 목적으로 수집되거나 작성된 정보에 관하여' 법적용을 배제하는 규정을 둔 데 대하여는 논란의 여지가 없지 않다. 만일 미국의 'CIA정보자유법'(Central Intelligence Agency Information Act, Pub.L. No.98-477, 93 Stat. 2209(1984))처럼 이러한 기관이 보유하는 정보의 공개에 관해서는 별도의 법률로 정하려는 취지라면 '다른 법률로 정한다'는 규정을 두어야 할 것이고, 반면 이들 기관의 정보에 대하여 정보공개를 전적으로 배제하려는 취지라면, 그 포괄성으로 말미암아 남용될 우려가 크다는 점에서, 당해 조항을 삭제하는 것이 바람직하다. 정작 국가안전보장에 관한 정보나 정보분석을 위하여 수집되거나 작성된 정보에 대하여는 정보의 비공개사유에 관한 법안 제7조 제1항 제2호의 규정에 의해 충분히 보호될 수 있기 때문에 이들 기관의 활동 전체를 법적용배제의 우산속에 보호하기 위한 시도가 아니라면 적용범위에 관한 조항에서 별도로 규정을 둘 필요가 없다고 본다.

2항 공공기관은 정보의 적절한 보존과 신속한 검색이 이루어지도록 정보관리체계를 정비해야 한다.

규정 자체가 지나치게 포괄적이어서 그 실효성을 기할 수 있을지가 의문시된다. 좀더 분명하게 제2항에서 공공기관이 작성 또는 취득하게 된 정보, 자료의 분류 및 보관의무를 부과하고 임의적 폐기를 금지하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 본다.

먼저 비공개사유를 열거적으로 규정하면서 이를 '∼할 우려', '중대한 이익', '상당한 이유', '현저한 지장', '정당한 이익' 등과 같은 불확정법률개념을 지나치게 많이 사용하고 있다.

1호 공개될 경우 국가 안전보장·국방·통일·외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있다고 인정되는 정보

비공개대상 정보로 규정된 이러한 「특별한」정보 중 국가 안전보장·국방·통일·외교관계 등의 정보만해도 관계기관의 자의적 해석이 클 수있음에도 불구하고 여기에다 '국가의 중대한 이익'이라는 애매한 개념을 도입하여 사실상 모든 정보정보공개법을 사장시키는 법률 조항이라 할 수있다.

2호 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호 및 기타 공공의 안전과 이익을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보

공개될 경우 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호, 기타 공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 공개대상에서 제외하고 있는데 이 중 기타 '공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'를 비공개대상으로 삼은 데 대하여는 그 개념이 지나치게 포괄적일 뿐만 아니라 '이현령 비현령' 식의 자의적인 해석을 통한 악용가능성이 있다는 점에서 비판을 받을 수밖에 없다. '공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보'를 비공개대상으로 한 것 자체가 지나치게 포괄적인 예외를 인정한 것이고 또 이 사유가 현실적으로 비공개행정, 밀실행정을 위한 전가의 보도처럼 사용될 우려가 있기 때문이다. 요컨대 '공공의 안전과 이익'이란 국민의 정보공개청구권을 배제하는 기준으로는 '막연하고 광범위하기 때문에' 남용될 가능성이 농후하며, 경우에 따라서는 법안 스스로 원칙으로 삼은 정보공개의 원칙 대신 비공개원칙에 의해 정보공개가 실시되는 결과를 낳을 우려가 있으므로 이는 마땅히 삭제되어야 할 것이다.

3호 진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무 수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보

'진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서, 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보'를 공개대상에서 제외시키고 있다. 이 중 범죄의 예방이나 수사, 공소의 제기 및 유지 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해할 수 있는 정보를 공개대상에서 제외한 것은 이러한 활동에서 요구되는 비밀유지의 필요성을 고려할 때 불가피한 측면이 없지 않다. 미국의 정보자유법 역시 (a) (7)에서 유사한 규정을 두고 있다. 그러나 범죄의 수사, 공소의 제기 및 유지에 관한 사항 외에 범죄의 예방에 관한 사항, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 정보를 '직무수행의 현저한 곤란'이나 '형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리의 침해'라는 기준에 의해 공개대상에서 배제시킨 것은 이 분야에 관한 한 사실상 정보공개제도를 유명무실화시킬 수 있는 독소적 요인이라 할 수 있다.

우선 그 범위가 지나치게 광범위하고 또 그 제외기준이 불명확하기 때문에 이 부분은 삭제하거나 극히 엄격한 기준에 의해 한정되어야 할 것이다. 가령 '범죄의 예방 또는 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 그 목적을 달성하기 위하여 비밀을 유지해야 할 부득이한 사유가 있는 경우'나 '범죄의 예방 또는 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 그 목적을 달성하기 위하여 비밀을 유지해야 할 부득이한 사유가 있는 경우에 한하여 필요한 최소한의 범위내에서'로 한정하는 것이 바람직하며 또한 당해 절차가 종료된 이후에는 이를 공개하도록 하는 명시적인 규정을 두어야 할 것이다. 특히 '형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 정보를 공개함으로써 과연 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우가 어떤 경우일지도 구체적으로 검토해 본 후 이 규정의 존속여부를 판단하는 것이 바람직하다.

4호 감사·감독·시험·제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보

1항 공공기관은 제9조의 규정에 의하여 정보의 공개를 결정한 때에는 공개일시·공개장소 등을 명시하여 청구인에게 통지하여야 한다.

2항 공공기관은 제1항의 규정에 의하여 정보를 공개함에 있어 당해 정보의 원본이 오손 또는 파손될 우려가 있거나 그밖에 상당한 이유가 있다고 인정될 때에는 당해 정보위 사본 등을 공개할 수 있다.

이 조항은 정보공개의 구체적 방법에 대한 규정없어 공개청구에 대해 어떠한 방식으로 대응해야 하는지에 대해 이를 당해 공공기관의 재량에 맡기고 있는 셈이다. 정보공개청구권에 대응하는 공공기관의 정보공개는 기속행위인데 이에 대하여 당해 기관이 열람, 사본 또는 복제물의 제공 중 어느 하나를 택할 수 있는 선택재량과 가령 직접 열람을 청구할 경우 이를 거부하고 사본이나 복제물만을 제공할 수 있는 거부재량을 인정한 것이 아닌가 하는 의문이 제기된다. 다만, 법안 제11조 제2항의 규정과 관련하여 '당해 정보가 오손 또는 파손 등의 우려가 있거나 그밖에 상당한 이유가 있다고 인정될 때'에만 사본의 공개가 허용되고 원칙적으로 원본을 공개하여야 한다는 반대해석도 불가능하지는 않겠지만, 법적 확실성을 기하는 취지에서 이를 분명히 하는 것이 좋을 것이다. 물론 당해 정보가 오손 또는 파손 등의 우려가 있는 경우에는 그 사본의 공개가 불가피하겠지만, 법안이 '그밖에 상당한 이유가 있다고 인정될 때'까지 사본의 공개를 허용한 것은 공공기관에게 지나치게 폭넓은 판단의 여지를 부여한 것으로서 삭제되거나 대폭 축소되어야 마땅하다. 원본의 공개를 원칙으로 해야 하는 이유는 무엇보다도 왜곡되지 않고 정확한 정보를 공개하는 것이 정보공개제도의 본연의 요청이라는데 있는 것이다. 이 점을 공개할 때 법안 제11조 제2항의 규정은 '공공기관은 제1항의 규정에 의하여 정보를 공개함에 있어, 당해 정보가 오손 또는 파손 등의 우려가 있는 경우나 청구인이 명시적으로 수락한 경우를 제외하고는 원본을 공개해야 한다'는 방식으로 고치거나 '공공기관은 제1항의 규정에 의하여 정보를 공개함에 있어, 특별한 사정이 없는 한 청구인이 요구한 방법에 따라 정보를 공개하되, 당해 정보가 오손 또는 파손 등의 우려가 있는 경우에는 사본 등을 공개할 수 있다'는 내용으로 규정하는 것이 바람직하다고 본다.

정보공개의 방법과 관련하여 또 하나 생각해야 할 문제는 정보의 존재형태나 분량에 관한 것이다. 내용이 방대하거나 무체계하게 보관되어 있거나 일목요연하게 정리되어 있지 않은 정보라든지 가령 환경이나 과학기술관련정보, 기술적 안전에 관한 정보처럼 고도로 전문기술적인 수치나 평가기준들을 내용으로 하거나 그 밖의 이유로 평균인의 능력으로는 해득곤란한 형태를 지닌 정보의 경우 공공기관은 단순히 그 열람을 허용함으로써 자기의 의무를 다했다고 생각할지 몰라도 정보공개를 청구한 평균적 시민(Normalb rger)의 입장에서는 정보의 내용을 알 수 없어 사실상 알권리를 충족시킬 수 없게 되는 결과도 얼마든지 있을 수 있다. 실제로 정보공개제도가 시행되면 오히려 그러한 경우가 더 많이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 이러한 사정을 감안하여 청구인의 신청에 의해 당해 공공기관에게 과다한 비용과 노력을 요하지 않는 한 청구된 정보에 대한 敎示(Auskunftserteilung), 즉 청구된 정보에 대한 요약·설명이나 안내를 요구할 수 있는 권리를 정보의 원본에 대한

열람권과 함께 부여하는 것이 바람직할 것이다. 물론 법안은 제21조와 제22조에서 공공기관의 적극적 자료제공노력의무와 목록작성·비치의무와 공개장소·시설의 확보의무를 규정하고 있으나 이들 규정만으로는 불충분하고 당사자의 선택에 의해 이를 요구할 수 있는 권리를 인정하는 것이 정보공개의 활성화를 위한 올바른 해결책이다.법안은 제8조 제2항에서 "정보공개청구의 대상이 이미 널리 알려진 사항이거나 청구량이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 청구된 정보의 사본 또는 복제물의 교부를 제한할 수 있다"고 규정하고 있다. 이는 동시다발적이고 대량적인 정보공개의 청구로 행정이 마비될 우려가 있다는 점을 고려한 결과로서 평가된다. 정보공개를 공시절차에 의하거나 대표자선정의 방식을 취하는 방법, 또는 공개대상정보의 회수별 수량을 적정한 선에서 제한하는 방식을 택할 수도 있을 것이다.

또한 법안은 '정보'를 '공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서, 도면, 사진, 필름, 테이프, 슬라이드, 컴퓨터에 의해 처리되는 매체에 기록된 사항 등'으로 정의하고 있는데 이 중 컴퓨터에 의해 처리되는 매체에 기록된 사항의 공개를 어떻게 할지에 관하여 법안이 아무런 규정을 두지 않은 것도 입법적 불비의 하나이다.

이에 관하여는 1990년 미국변호사협회(ABA: Section of Administrative Law and Regulatory Practice)가 제출한 전자형태를 띤 정보공개에 관한 절차 및 정책에 대한 권고안을 참조할 필요가 있다. 이 권고안은 연방정부기관들에게 정보가 전자적 형태로 유지되어 있다고 해서 정보자유법에 의한 접근이 축소되지 않도록 보장하기 위한 절차와 정책(procedures and policies to ensure that access to information under the Freedom of Information Act not be diminished by virtue of the fact that the information is maintained in electronic form)을 채택해야 한다고 권고했다. 즉, 연방정부기관들이 그 내용이나 성질을 불문하고 전자적 형태를 지닌 정보와 컴퓨터프로그램을 정보자유법의 "기록"개념에 포함시켜 공개대상으로 하고 청구된 포맷으로 전자정보를 공개하도록 하되, 이들이 이를 따르지 않을 경우에는 의회가 입법을 통하여 그러한 의무를 명시해야 한다는 것이다.

청구된 정보가 전산처리되어 유형적 문서의 형태를 띄지 않을 경우, 청구인에게 출력된 자료를 제공할 수는 있겠지만, 청구인이 행정전산망에 직접 접근하도록 하는 것은, 설사 극히 단기간이라도, 원칙적으로 허용되지 않는 것으로 해야 할 것이다. 이 경우 직접 열람을 허용하는 것은 당해 기관이나 제3자의 보다 우월한 이해관계와 충돌할 우려가 있기 때문이다. 그러나 개인용컴퓨터등으로 공공통신망을 통한 공공데이터베이스에의 접근이나 정보공개는 널리 허용되어야 하며 이 점을 명시하든지 이에 관한 사항을 대통령령에 위임하는 규정이 필요할 것이다.

또한 법안은 공공기관이 보유하는 文書·圖畵 또는 기타 정보매체의 형태로 되어 있는 정보에 대한 접근권을 보장하는 한편, 공공기관에게 공개청구되지 아니한 정보라도 국민이 알아야 할 필요가 있다고 인정되는 정보에 대하여는 이를 국민에게 제공하도록 적극적으로 노력하여야 할 의무( 21), 주요문서목록의 작성·비치의무( 22 ①)와 공개장소·시설의 확보의무( 22 ②)를 규정하고 있으나, 그 이상으로 공공기관에게 정보를 새로이 수집·취득하거나 작성하여 제공할 '정보조달의무'(Beschaffungspflicht)까지 부과하고 있지는 않다. 따라서 정보청구권의 대상이 되는 것은 공공기관이 그 일반적·법적 권한에 의거하여 또는 그 소관사무를 수행하는 과정에서 취득·보유하고 있는 정보에 한한다. 그러나 적어도 공공기관이 손쉽게 중앙전산망에 접근하여 근소한 비용으로 검색·취득할 수 있는 정보에 관하여는 정보청구권을 인정하는 것이 바람직하다. 따라서 이를 위한 예외적 규정을 추가할 필요가 있다.

3항 공공기관은 공개대상정보의 전부 또는 일부가 제 3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는 공개청구된 사실을 제 3자에게 지체없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그에 대한 의견을 청취할 수있다.

이 규정은 공개청구된 정보와 이해관계를 가지는 제3자의 권익을 보호하려는데 취지를 둔 것이지만, 제3자의 권익을 실질적으로 보호하기 위해서는 이처럼 공공기관의 임의적 판단에 따른 의견청취만을 규정할 것이 아니라 제3자가 당해 정보가 본인의 권익이나 사생활의 비밀을 침해할 우려가 있어 공개하지 말 것을 청구할 수 있도록 제3자의 의견제출기회를 보장해야 하며, 또한 공개여부에 관한 결정을 내리기 전에 그러한 의견제출기회가 주어져야 한다는 점이 명확히 규정되어야 할 것이다. 정보는 한번 알려지면 돌이킬 수 없게 되는 것이기 때문이다. 그 밖에 법안이 공개대상정보와 비공개정보가 섞여 있는 경우 일종의 '가분리행위(可分離行爲) 이론'(th orie de l'acte d tachable) 또는 합리적으로 분리가능한 부분(reasonably segregable portion of a record)에 대한 공개를 규정한 미국 정보자유법 (b)와 유사한 견지에서 공개대상정보만을 공개하도록 하고 있는데 이는 합리적인 선택이라고 본다. 법안 제12조 제3항은 공개청구된 정보가 법안 제7조의 사유에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우에는 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 때에는 그 부분을 제외하고 공개하도록 규정하고 있다. 그러나 미국의 정보자유법(FOIA) 처럼 그 삭제를 정당화하는 이유를 청구인에게 서면으로 소명하도록 하는 것이 바람직하다.

2항 정보공개심의회는 구성·운영 및 기능 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙·대법원 규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.

정보공개심의회를 규정하고 있지만 현 법률로는 그 지위나 권한, 책임이 분명치 않으며 또 그 구성·운영·기능 등에 관하여 필요한 사항을 모두 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선관위규칙 및 대통령령에 포괄적으로 위임했다는 데 문제가 있다. 법안은 제10조에서 정보공개심의회가 정보공개여부를 심의한다고만 규정했을 뿐, 그 설치기관과의 관계에서 위원회가 어떤 지위를 갖는지 누구에게 책임을 지는지가 분명치 않고, 가령 '정보공개여부에 심의'의 결과가 어떻게 다루어질지, 그 법적 효력에 관하여도 아무런 규정이 없다.

1항 청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 법률상 이익의 침해를 받은 때에는 행정심판법이 저하는 바에 따라 행정신판을 청구할 수있다. 이 경우 국가 및 지방자치단체외의 공공기관의 처분 또는 부작위에 대한 재결정은 관계 중앙행정기관의 장으로 한다.

법안은 제17조에서 정보공개에 대한 제2차적 구제절차로서 행정심판제도를 인정하고 있다. 즉 청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 권리 또는 이익의 침해를 받은 때에는 행정심판법이 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 이 경우 국가 및 지방자치단체외의 공공기관의 처분 또는 부작위에 대한 재결청은 관계 중앙행정기관의 장으로 하도록 되어 있다. 법안이 이처럼 공공기관내 자체심사방법으로 행정심판법이 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있도록 한 것은 그러지않아도 권리구제절차로서의 미비점, 운영상의 문제 등으로 인하여 비판을 받아 왔던 행정심판제도를, 비록 최근 그 제도개선이 이루지기는 했을지라도, 정보공개분쟁의 특수성을 고려하지 않은 채 그대로 적용시키는 것으로 비판을 받아 마땅하다. 대법원의 이른바 '사법개혁안'이 행정소송법개정을 통해 1998년 3월 1일부터 행정심판을 임의절차화한 데에는 무엇보다도 그동안의 시행과정에서 그 권리구제절차로서의 기능이 실질적으로 발휘되지 못했다는 비판이 배경을 이루고 있는 것으로 알려져 있다. 최근 행정심판제도가 대폭 개선되었을지라도, 행정심판제도가 정보공개법상의 구제절차로서 얼마나 효과를 발휘할 수 있을지는 미지수이다. 특히 정보공개에 대한 행정적 불복절차를 그 특수성을 고려하지 않은 채 행정심판제도에 맡긴 것은 문제이다. 첫째, 중앙행정기관에 대한 행정심판의 경우 최근의 법개정을 통해 법제처장을 위원장으로 하는 국무총리행정심판위원회에서 심리의결되도록 되어 그 사건부담이 가중되고 있는데, 향후 폭주할 우려가 없지 않은 정보공개심판이 추가됨으로써 그러한 경향이 더욱 악화될 우려가 있다는 점, 둘째, 중앙행정기관이나 그 밖의 공공기관이 청구받은 정보의 공개여부결정을 국무총리행정심판위원회에서 전담하게 됨에 따라 발생할 수 있는 정보공개를 둘러싼 부처간, 부처-기관간, 기관상호간의 갈등의 문제, 셋째, 정보공개를 둘러싼 분쟁의 경우 신중하고 경직된, 비교적 장기간의 절차를 필요로 하는 사법절차 보다는 비용 및 기간 면에서 재판외적 절차가 훨씬 적합하다는 점을 고려할 때 헌법 제107조 제3항에 따라 사법절차에 준하는 절차적 보장(물론 문자그대로 준사법절차라고는 할 수 없을지라도)을 받고, 특히 최근의 법개정을 통하여 한층 더 강화시킨 행정심판제도 보다는 절차적 유연성을 갖춘 분쟁해결수단이 요구된다는 점, 넷째, 정보공개에 관한 분쟁해결을 정보공개위원회나 옴부즈만제도에 맡기고 있는 주요외국의 입법례가 적지 않다는 점 등을 고려할 때, 법안이 채용한 행정심판제도는 오히려 입법예고안의 정보공개심사청구제도 보다도 훨씬 불충분한 것이라고 생각된다. 정보공개에 관한 분쟁에서는 신속한 결정과 비용의 저렴성이 요구될 뿐만 아니라 실체면에서도 정보공개여부에 대한 관계제이익에 대한 고도의 비교형량이 요구되며 또 심판기관의 독립성보장이 보다 강화되어야 한다는 특수성을 가진다. 이와 같은 정보공개심판의 특수성을 고려하여 정보공개법에 특유한 새로운 불복절차를 강구할 필요가 있는데 종래 입법예고안의 정보공개위원회에 의한 심사청구제도를 개선·보완한 형태로 부활시키는 것이 바람직하다고 본다. 물론 새로운 기구를 창설하는데 따르는 비용이나 인력면에서의 부담도 고려되어야 하겠지만, 가령 환경분쟁이나 언론관계분쟁의 경우 못지 않게 정보공개분쟁을 독자적인 대체적 분쟁해결기구와 절차를 통해 해결해야 할 필요성이 있다는 사실을 부인할 수는 없을 것이다.

1항 청구인은 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 법률상 이익의 침해를 받은 때에는 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수있다.

2항 재판장은 필요하다고 인정되는 때에는 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개청구정보를 비공개로 열람·심사할 수있다.

3항 재판장은 재판의 대상이 제 7조 제1항 제 2호의 규정에 의한 정보 중 국가안전 보장 ·국방 또는 외교에 과한 정보의 비공개결정처분인 경우에 공공기관이 그 정보에 대한 비밀지정의 절차, 비밀등급·종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유등을 입증하는 때에는 당해 정보를 제출하지 아니하게 할 수 있다.

제18조 제1항이 "청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 권리 또는 이익의 침해를 받은 때에는 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다"고 한 것은 행정소송법상 원고적격의 요건으로서 '법률상 이익의 침해' 또는 '처분의 취소등을 구할 법률상 이익'을 요구하고 있는 것과 어떻게 조화될 수 있을지 의문이다. 만일 이것이 정보공개행정소송에 관하여 원고적격을 확대하려는 입법정책적인 의도에 따른 것이라면, 그 취지는 바람직할 지 몰라도, 우리나라 행정소송법제의 기본틀을 크게 벗어나는 결과가 된다. 특히 권리 이외에 '이익'이란 개념을 사용하고 있는데 그 의미내용이 어떻게 해석될 수 있는지도 검토할 필요가 있다. 그밖에 현행 행정소송법에 의한 행정소송제도가 국민의 권리보호를 실효적으로 보장하기에 여러가지 결함을 지닌 시대낙후적 제도라는 인식이 팽배해왔음을 고려할 때 법안이 이에 대한 아무런 대안을 마련하지 않은 것도 역시 심각한 문제점이라 할 수 있다. 여기서 행정소송제도의 문제점을 일일이 상론할 수는 없으나 그중 가장 중요한 결함 두가지만을 지적한다면 가구제제도가 불비하다는 점과 행정상 이행소송이 부인되고 있다는 점을 들 수 있다. 前者는 정보공개소송의 특수성에 비추어 특히 절실히 요구되는 제도인데 행정소송법은 이에 관한 효과적인 제도보장을 하지 못하고 있다. 현행법상 취소소송에 관하여 인정되고 있는 집행정지제도는 그 요건이 너무 엄격할 뿐만 아니라 비공개결정의 취소를 구하는 소송에 있어 집행정지결정이 있어도 비공개결정의 효력이나 집행, 절차의 속행을 정지한다는 것이 별반 의미를 가질 수 없고 이를 통해서 정보공개청구에 대한 적극적인 가처분과 같은 효과를 기대할 수 없다. 後者에 관해서는 정보공개소송은 결국 이행소송의 형태로 제기되고 또 허용되어야 그 본래적 목적을 달성할 수 있는 것인데 이러한 형태의 소송이 허용되지 않고 있다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 결국 현행법상 허용되는 비공개결정(또는 법안 제9조 제4항의 규정에 의해 의제된 비공개결정)에 대한 취소소송은 설령 그것이 인용된다 하되더라도 그 효과는 행정소송법 제30조 제2항과 제34조에 의한 간접강제에 의해서만 뒷받침될 수 있는데 불과하다. 우선 비공개결정에 대한 취소소송의 인용판결이 확정되는데 걸리는 시간(상고기간)과 행정소송법 제34조 제1항에 의한 수소법원이 정하는 '상당한 기간'이 경과한 뒤에야 그러한 간접강제의 효력이 나타날 터인데 이 때에는 정보공개가 이미 무의미해질 경우가 적지 않을 것이다. 또 정보보유기관이 새로운 이유를 들어 정보공개를 거부할 수 있으므로 그러한 경우 정보공개소송을 통한 정보공개에 관한 권리구제는 더욱 더 지연될 가능성이 있다. 이러한 요인들은 결국 정보공개에 관한 권리구제에서 요구되는 신속성을 저해함으로써 정보공개소송이 오히려 정보공개에 관한 불복구제수단이기 보다는 정보공개를 지연시키거나 정보공개에 대한 시민의 요구를 사보타지하는 방편으로 이용될 우려를 낳게 되는 것이다.

따라서 정보공개에 관한 불복절차는 특히 정보공개소송은 현행 행정소송법에 맡길 것이 아니라 정보공개법의 차원에서 정보공개의 특수성을 고려한 특별한 규율을 행하고 그 밖의 사항에 관해서만 행정쟁송법의 보충적 적용을 인정하는데 그쳐야 한다.

1항 제9조 제3항의 규정에 의하여 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일이내에 당해 공공기간에 공개하지 아니할 것을 요청할 수있다.

2항 제1항의 규정에 의한 비공개 요청을 받은 공공기간이 당해 제 3자의 의사에 반하여 공개하고자 하는 경우에는 공개사유를 명시하여 서면으로 통지하여야 하며, 공개통지를 받은 제3자는 당해 공공기관에 서면으로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지 받은 날부터 7일이내에 하여야 한다.

법안은 제19조에서 제3자의 이의신청권과 행정심판제기권, 그리고 일종의 '역(逆)정보소송'(Reverse FOIA Suit) 내지 '정보보전소송'에 해당하는 행정소송을 제기할 수 있는 절차적 가능성을 열어 놓았다. 정보공개법이 비밀유지법이 되어서는 안된다는 것은 정보공개입법에서 고려되어야 할 근본적인 요구이지만 그렇다고 정보공개법이 비밀침해법이서도 아니된다. 이미 앞에서 본 바와 같이 정보공개의 취지에 비추어 보다 우월적인 법익을 보호하기 위하여 최소한의 불가피한 범위내에서 비공개사유들이 시인되는 것이라면, 그러한 법익의 우월성이 인정되는 비공개정보에 대한 접근이 허용되어서는 아니된다. 이러한 의미에서 정보공개법은 부수적으로 개인정보보호법과 함께 보호가치있는 정보의 보호를 위한 법, 나아가 정보의 취득·보유·유통 등에 관한 통일적 법질서를 구축하기 위한 제도적 기초로서의 기능도 갖는다. 가령 국가의 안전에 관한 중대한 정보가 정보공개라는 명분하에 우리의 경쟁국이나 적대관계에 있는 단체에게 유출되는 것을 방치할 수는 없을 것이며 비공개로 해야 할 기업의 영업비밀이나 개인의 프라이버시에 관한 사실이 경쟁기업이나 상업적 이해관계를 지닌 단체·개인에게 함부로 누출되는 것을 내버려 둘 수도 없는 것이다. 주요외국에서 정보공개법의 운영과정에서 역(逆)정보소송(Reverse FOIA Suit) 내지 정보보전소송의 필요성이 대두된 것도 바로 그와같은 사정을 배경으로 한 것이다. 즉 정보보전소송은 1970년대 중반이래로 미국에서 심각하게 대두된 문제였던 정부기관이 보유하고 있는 기업비밀이나 영업관계정보의 보호문제에 대한 하나의 대안으로서 인정되었던 것이다. 따라서 정보공개법은 보호가치있는 비밀이나 정보를 보호하기 위한 효과적인 방법을 마련하는데 대해서도 노력을 아끼지 말아야 한다. 그러나 법안은 제19조 제2항에서 제3자의 행정소송제기권만을 규정했을 뿐 이에 관한 규율을 구체화하지 않고 행정소송법에 맡겨 버리고 말았다. 그 결과 행정소송제도의 결함과 문제점들이 이 경우에도 그대로 존속하게 되는 결과가 되었다. 제19조 제3항에 의하여 제17조 제1항 후단이 행정소송에 준용됨으로써 국가나 지방자치단체 이외의 공공기관 등에 의한 공개여부결정의 경우 중앙행정기관의 장이 재결청으로 간주되는 것은 무방하지만, 행정소송의 피고는 여전히 당해 공공기관 등이라는 점에서 현행 행정소송법상의 행정청개념의 조화여부에 관한 문제가 발생하게 된 것도 검토를 요하는 점이다.

편집자주 이 글은 1997년 지식인연대 토론회에 제출되었던 허인정(서울대 신문학과 석사)씨 발제문 <정보공개법의 필요성과 제정방향>글에서 현 정보공개법에서 문제점을 개념적으로 정리한 부분을 발췌한 글입니다.

정부시안에 따르면 국가안전이나 국방, 외교분야 기밀사항 등 공개될 경우 국가의 중대한 이익 침해 우려가 있는 정보를 제외하곤 국민의 요구가 있을 경우는 정부의 모든 정보를 공개해야 한다. 그러나 국익에 의한 비공개는 그 범위가 너무 포괄적이고 불명확하여 실제로 국민의 알권리를 제한할 우려가 있다. 특히 국익이란 개념은 지극히 막연하고 추상적이며 포괄적인 개념일 수밖에 없다. 또한 그것은 불가침이거나 절대적일 수 없는 개념이 아니라는데 논자들의 의견이 일치하고 있다. 무엇보다도 그것은 상대적인 개념인 것이다. 국가적 이익이란 결국 [국가가 추구하는 이익]이라고 정의할 수 밖에 없는데 그런 이익은 나라에 따라, 시대에 따라 얼마든지 다를 수 있기 때문에 국익이란 개념도 상대적일 수밖에 없다는 것이다.

역사적으로 보면 국가적 이익이란 개념은 본래 16,7세기에 걸쳐 유럽에서 영국, 프랑스, 이탈리아 등 근대민족국가가 등장하면서 그들이 내세웠던 왕의 의사나 왕실의 이익, 왕조의 이익같은 명분이 더이상 힘을 가질 수 없게 되면서부터 그에 대체되는 개념으로 사용하게 된 것으로 알려져 있다. 미국에서는 독립 이후 정치가들이 주로 그 말을 사용해 온 것으로 되어있다. 국가적 이익이란 그런 점에서 비교적 근대적인 개념에 속하는 것이라고 할 수 있다. 그것은 또 다른 나라에 대해서 자국의 이익을 지킨다는 뜻으로 주로 대외적이고 외교적인 용어로 사용되어 온 것이다.

국익이 상대적인 개념이라는데 대해서 레이몽 아롱은 [일반적이고 합리적인 국가적 이익이란 존재하지 않으며 개개 국가의 이익은 저마다의 조건과 맥락 속에서 개별적인 것이 되지 않을 수 없고 국가내부에 있어서도 국가이익의 내용에 관해 일반적인 합의는 예상하기 어려운 것]이라고 지적하고 있다. 국가적 이익이란 영어로 national interests 이지만 national 이란 말이 [국가적]이란 뜻과 함께 [국민적]이란 뜻도 지니고 있으므로 national interests 란 [국가적 이익]도 되지만 [국민적 이익]도 된다고 할 수 있을 것이다. 그러나 국가적 이익과 국민적 이익이 반드시 일치하는 것이 아니며 많은 경우에 다른 가치체계나 이익을 추구하는 국내의 여러 계층이나 이익단체, 정파 등이 국익에 관해서 서로 상이할 뿐만 아니라 상충하는 의견을 가질 수 있는 것이다. 로즈노도 어떤 정책이나 행동이 국가를 위해 가장 이익이 되는가를 판단함에 있어서 가치체계가 다른 여러 집단에 따라 의견이나 주장이 얼마든지 다를 수 있는 것이며 그것은 저마다의 입장에 따라 정할 수 있는 것이라고 지적하고 있다. 따라서 국가란 갖가지 상충하는 이익을 가진 수많은 이질적인 집단으로 구성되어 지는 것이기 때문에 국가의 이익도 그렇게 일방적으로 결정될 수 없는 것이라고 지적하고 있다. 따라서 만약 무엇이 국익인가에 관해 애써 통일적인 의견을 얻

고자 한다면 충분한 토론의 과정을 거쳐 모든 관계집단으로 하여금 저마다의 의견을 반영할 수 있게 하여 그것을 조절함으로써 하나의 컨센서스를 이루게 하는 길밖에 없다는 것이다. J. 프랑켈은 [국익이란 이기적과 이타적, 단기적 관심과 장기적 관심, 적극론과 소극론, 전통과 혁신, 집단주의와 개인주의 등과 같은 여러가지의 양극 사이에서 어느것을 택할 것인가에 따라 달라질 수 있다]고 지적하고 바람직한 국익이 무엇인가는 그 모든 경우에 이분법에 의하지 않고 양극간에 산재하는 점들 중에서 경험적인 지표에 따라 어떤 점을 선택하느냐에 따라 결정될 수 있다고 주장하고 있다.

따라서 국익이란 결국 상대적인 개념이라고 해야 할 것이다. 그렇다면 결국 단순히 국익의 침해 여부에 따라 한 나라의 정보 공개를 결정하는 것은 바람직하지 않다. 특히 그 정보의 비밀 여부를 감시함 없이 일정 법률 체계하에서 비밀로 묶여져 있는 정보 모두를 공개하지 않는 것은 국민의 정보주권에 대한 심각한 침해가 될 수 있기 때문이다. 따라서 정보의 비공개 여부는 정보의 시안보다 더 구체적이고 명확하게 열거되어져야 하며 공개를 원칙으로 하고 비공개는 최소한으로 하도록 입법이 이루어져야 할 것이다.

따라서 아래에서는 우리나라 헌법재판소 판결문에 나타난 비밀에 대한 정의를 살펴보고 새로운 대안을 모색하도록 하겠다.

<헌결 168>과 <헌결 171> 군사기밀보호법 제 6조 등에 대한 위헌심판 주문 :[ 군사기밀보호법(1972.12.26.법률 제 2387호) 제 6조, 제 7조, 제 10조는 같은 법 제 2조제 1항 소정의 군사상의 기밀이 비공지의 사실로서 적법절차에 따라 군사기밀로서의 표지를 갖추고 그 누설이 국가의 안전보장에 명백한 위험을 초래한다고 볼만큼의 실질가치를 지닌 경우에 한하여 적용된다고 할 것이므로 그러한 해석하에 헌법에 위반되지 아니한다. ]

결정이유의 요지 : 군사상의 기밀을 부당한 방법으로 탐지하거나 수집한 행위, 탐지, 수집한 군사상 기밀을 타인에게 누설한 행위, 그리고 우연히 군사상의 비밀을 취득하거나 점유한 자가 이를 타인에게 누설한 행위를 처벌하는 군사기밀보호법 제 6조, 제 7조, 제 10조의 규정내용중 '군사상의 기밀'이라는 개념이 구체적 기준이 없어 애매하다거나 또는 너무 광범위하여 죄형법정주의에서 요구되는 명확성의 원칙에 위배되는지를 살펴보아야 하는데, 군사기밀보호법 소정의 군사기밀의 개념 및 범위가 너무 광범위하여 무효인 경우에까지 이르지 않는다고 할지라도 국민의 "알권리"와 충돌하는 면이 매우 크므로 군사기밀의 범위는 국민의 표현의 자유 내지 "알권리"의 대상영역을 가능한 최대한 넓혀 줄 수 있도록 필요한 최소한도에 한정되어야 할 것이며 따라서 [군사기밀이라 함은 비공지의 사실로서 관계기관에 의하여 적법절차에 따라 군사기밀로 분류표시 또는 고지된 군사관련 사항이어야 할 뿐만 아니라 아울러 그 내용이 누설될 경우 국가의 안전보장에 명백한 위험이 초래된다고 할 수 있을 정도로 그 내용자체가 실질적인 비밀가치를 지닌 비공지의 사실에 한하는 것이라고 한정해석되어야 할 것]이므로 그러한 해석하에 헌법에 위반되지 아니한다.

위의 헌법재판소 판결 주문은, 누설될 경우 국가의 안전보장에 '명백한 위험'이 있는 기밀의 경우 적용되는 언론자유의 침해는 국익을 위해서 헌법에 위반되지 아니한다라고 판시하고 있다. 그러나 정부나 관료들이 국익을 이유로 해서 언론기관의 보도를 억제하려하는 것은 우리나라에서 처음 시작된 일도 아니고 미국을 비롯하여 외국에서도 이미 오래 전부터 있어온 일이라고 할 수 있다. 특히 군사기밀에 관련된 사항에 관해서는 그 대립이 더욱 첨예했다고 할 수 있다. 물론 우리나라의 언론상황에서는 국가세력을 감히 대적하여 이런 비밀을 신문지상에 발표하려는 언론사들도 거의 존재하지 않는 것이 사실이지만, 만약 그러한 상황이 생긴다면 과연 모든 국가적 비밀을 '국익'이라는 이름으로 발표하는 것

이 금지될 수 있는 것인지에 대한 의문이 생길 수 있다. 언론과 국가간의 대립은 상대적으로 자유로운 언론상황에 있는 국가들에서 빈번히 나타난다고 할 수 있는데, 외국의 경우 국익과 관련한 보도에 있어서 흔히 문제가 되는 것은 언론이 외교나 안보 등과 관련해서 비밀로 지정된 정보를 입수해서 공개 보도하는 경우라고 할 수 있다[4].

이러한 예로서 국가기밀의 보호와 보도의 자유가 가장 예리한 대립을 보인 대표적인 사건이 1971년 미국에서 있었던 이른바 국방성 비밀문서 사건이라고 할 수 있다. 이 사건은 미 국방성이 작성해서 비밀문서로 지정한 월남전에 관한 비밀보고서를 [뉴욕타임즈]와 [워싱턴포스트] 등 미국 유수의 신문들이 은밀히 입수해서 보도, 공개한데서 벌어진 것이었다. 이 사건에 대한 재판에서 국방성은 정부가 공식으로 극비문서로 지정한 비밀문서를 신문들이 공개한 것은 분명히 국익에 해로운 것이라고 주장한데 대해, 처음 그 비밀문서를 공개한 [뉴욕타임즈]는 오히려 그 비밀문서를 공개해서 국민에게 알릴 것은 알리는 것이 국익에 이바지하는 길이라고 주장했다. [뉴욕타임즈]는 그 비밀문서를 공개함에 앞서 그 내용을 철저히 검토한 뒤 3개월간에 걸친 작업으로, 비밀이라고 지정되었어도 실질적으로 비밀이라고 할 수 없는 기록들 중에서 공개할만한 것들만을 추려서 1971년 6월 13일부터 연재하기 시작한 것이었다. 정부에서는 [뉴욕타임즈]의 연재가 시작되자 비밀로 지정된 정보의 공개를 금지한 방첩법을 근거로 국방성 비밀문서의 공개가 [국가의 이익과 안전에 대해 중대하고 회복할 수 없는 손해를 초래한 것]이라고 주장하여 미국 역사상 처음으로 법원에 신문기사의 게재중지를 요구하는 중지명령의 신청을 제기했다.

그에 대해 법원에서는 그 기사의 일시적인 게재중지는 인정했으나 항구적인 게재중지를 요구한 정부의 청구를 기각하면서 [미국헌법 수정 제 1조는 국민이 그들의 정부와 그 행동에 관해 자유로이 정보를 얻을 권리를 보장하고 있다. 설사 그런 정보가 정부에 불리한 것일지라도 신문은 그러한 정보를 보도해서 국민에게 알릴 권리를 갖는다]고 판결했다[5].

뉴욕타임즈는 다시 그 사건을 연방대법원에 제기하면서 [미국의 민주주의 제도하에 있어서 보도기관의 기본적인 책임은 국민이 스스로 선임한 정부의 기능과 활동을 이해하는데 도움이 될 정보를 제공하는데 있으므로 타임즈는 국민에게 알릴 것을 알리는 것이 국익에 이바지하는 것이라고 믿는다]고 주장했다. 또 타임즈는 문제가 된 문서의 공개로 행여 또 한사람의 미군병사의 생명이 위험에 처해지거나 미국의 안전이나 세계의 평화가 조금이라도 위협을 받는다면 그 공개의 결정을 내리지 않았을 것이라고 설명했다. 그러면서 타임즈는 문제의 비밀문서 속에 있는 기록은 대부분 역사의 범주에 속하는 것으로서 정부에 의한 비밀지정의 기준이 지극히 막연하고 애매하여 정부가 비밀이라고 지정했다고 해도 실질적인 의미의 비밀이라고 인정할 수있는 근거가 못된다고 지적하고 정부관료들이 비밀지정권을 멋대로 남용하고 있음이 분명하다고 주장했다[6].

연방대법원은 그 사건을 심리한 결과 6대 3으로 [뉴욕 타임즈]등 신문의 주장을 인정하여 그들에게 승리를 안겨주었다. 그 판결은 무엇이 국익인가를 결정하는 것은 반드시 정부만의 권리가 아니라는 것을 명확하게 선언함으로써 정부의 국익우선론에 대해 신문에 의한 보도의 자유에 승리를 안겨 준 점에서 획기적인 것이라고 할 수 있는 것이다. 또 그 판결은 보도의 자유와 국익의 문제뿐만 아니라 정부의 비밀주의, 비밀지정권의 한계에 대해서도 명확한 판단을 제시한 점에서 크게 평가할 수 있는 것이다. 무엇보다도 그 판결은 국민에게 알릴 것은 알리는 것이 언론의 책임이며, 그 책임을 다하는 것이 분명 [국익]에 이바지하는 길이라는 것을 분명히 하고 있다[7].

물론 외교나 국방, 안보에 관련된 국가의 비밀은 비록 언론기관이라도 지켜야 할 것이다. 왜냐하면 전체 국민의 이익을 위해서 핵심적인 사항이기 때문이다. 그러나 문제는 권력자나 관료들이 비밀지정권을 남용해서 그들의 비리나 부정, 실책 혹은 행정편의주의를 위해서 국가의 비밀일 수 없는 것까지 비밀로 지정하여 국민의 알권리를 저해하는 점에 있을 것이다. 미국과 같은 나라에서조차도 이러한 일이 있은후 뉴욕 타임즈는 국민의 알권리를 저해하는 정부의 비밀지정권 남용의 실태를 조사하도록 요구하여 그 결과 정부가 국가기밀보호라는 명분 아래 국민이 마땅히 알아야 할 많은 정보를 국민이 모르게 비밀로 간직하고 있다는 사실을 밝혀냈는데 구체적인 자료가 없는 우리나라의 경우 가히 그 비밀의 양은 상상할 수조차 없을 것이다[8].

민주주의는 모든 권력이 국민으로부터 나오고 정책결정이 국민의 의사에 기할 것을 요구하므로 국민 전체의 이익을 위하고, 공무는 국민에 의한 부단한 감시와 공공적 토론에 비판 또는 지지를 받아야 한다는 논리에 의하면 국정의 공개 내지 정보공개의 원칙은 불가피한 원칙이다. 따라서 국민주권을 기초로 하는 민주정치에 있어서 국정에 관한 정보는 최대한 공개될 것을 요구하고 그 예외인 국가비밀은 명확하고 제한적으로 이해되어야 한다.

우드로 윌슨은 19세기 말에 "통치에 관한 사항에는 정당한 프라이버시란 아무것도 존재하지 않는다. 만약 통치의 과정이 순수하고 바른 것이어야 한다면 통치에 영향을 주는 모든 것은 절대적으로 공개되지 않으면 안된다."고까지 주장하였다[9].

말할 것도 없이 비밀의 확대는 민주적 통치에 있어서 위험한 것이다. 비밀의 확대는 정부의 활동을 평가하고 비판할 기회를 좁히는 것이기 때문이다. 즉, 정부의 비밀주의는 국가의 정책에 관하여 토론하는 국민의 권리를 질식시키고 민주주의의 절차를 파괴한다. 따라서 단지 '비밀'이라는 이유만으로 정보를 비공개하는 것은 타당하지 않으며 기밀로 분류된 사항들이 정말로 국민들의 정보접근으로부터 배제되어야만 할 가치가 있는지에 대한 감시가 항상 이루어질 수 있어야 할 것이다. 따라서 아래에서는 기존에 제시되었던 비밀의 4가지 하위개념[10]과 구체적 사건을 가지고 알권리의 한계와 범위를 짐작해보겠다.

실질비의 요건으로서 첫번째로 들 수 있는 요건은 비공지성의 요건이다. 특정한 사안의 성질상 비밀로서 보호할 필요성이 있다 하더라도 그 내용이 이미 통상의 지식과 경험을 가진 일반에게 알려진 것이라면 그 보호의 가치가 없다는 것이다. 하지만 우리나라의 지난 역사적 경험속에서 숱한 사람들이 국가보안법에 의해 비밀같지 않은 비밀을 발설했다는 혐의로 구금되었었다. 이에 대하여 비록 널리 알려진 사실이라 하더라도 적에게 알리는 것은 이적행위로 처벌해야 한다는 주장도 있으나 이것은 과거 폭압적 정권하에서 정부에 불리한 언행을 하는 사람들을 구속하기 위한 역사적 현실에 기인한 것이므로 정보공개법에서는 비공지성이 반드시 비밀의 기본 조건으로 충족되어야만 할 것이다.

국가비밀로 다루어지기 위하여는 누설되는 경우 국가의 안보에 실질적 위협을 가져오거나 공무의 민주적 능률적 운영을 국민에게 보장할 수 없게 될 위험이 존재하게 되는 경우 등 기능적으로 보아 비밀로 할 필요성이 인정되는 사항이어야 한다.따라서 광범위한 법조문에 의해 막연하게 비밀로 제정되어 있는 사항들은 비밀에서 제외되어야 할 것이다.

비밀보호와 관련하여 논란되는 것은 보호대상인 비밀의 내용이 위헌 또는 위법한 경우에도 국가비밀로서 법의 보호를 받는가 하는 문제이다. 그 자체만 보면 비밀의 필요성이 인정되나 공무가 위법성을 띠는 경우에는 그것을 폭로하였다 하여 바로 그를 처벌하는 것에는 문제가 있다. 모든 내부자 고발이 처벌되고 공무상의 모든 부정과 비리가 은폐될 수 있기 때문이다. 그러나 적법 위법의 판단은 미묘한 경우가 보통이므로 중대한 비밀보호의 필요성이 인정되는 사항에 관하여 아무나 이를 위법하다고 판단하여 공개하게 된다면 국가의 안전이나 공공복리를 해하게 되는 경우가 적지 않을 것이다. 명백하고 중대한 헌법위반이나 법률위반이 있고, 적절한 시정책을 구한 후에도 효과가 없었으며, 누설행위의 목적이 그 위법상태의 발생의 방지 내지 제거에 있는 경우에 한하여 그 공개행위의 위법성이 조각된다고 보아야 할 것이다. 그러한 점에서 얼마전 감사원 직원이 감사보고서를 기자에게 제공한 것에 대하여 직무상 수비의무를 지키지 아니하였음을 이유로 한 징계처분을 취소하라는 행정소송 사건에서 기자에게 제공된 보고서는 직무상 비밀에 속하지 아니한다는 이유로 징계처분이 취소된 사례는 앞으로 정보공개법을 시행하는데 있어서 많은 함의가 있을 것이다[11].

국가비밀을 정의함에는 학설상 이른바 실질비설과 형식비설(지정비설)이 대립한다. 실질비설은 이상과 같은 비밀의 요건이 실질적으로 갖추어진 것이면 형식상의 비밀지정 유무를 불문하고 모두 비밀이라고 보는데 반하여, 형식비설은 실질적 요건에 무관하게 국가의 비밀지정 등 비밀로 하는 행위가 있고 비밀의 형식을 갖추어야 비밀이 된다. 실질비설은 이론적으로 충실하나 실제상 비밀의 구분과 한계가 모호한 반면, 형식비설을 취하는 경우 비밀사항이 객관적으로 명확하게 나타나지만 비밀지정권자의 자의적 비밀지정경향 때문에 난점이 있다. 어느 설을 취하는가에 따라 비밀 여부의 심사권의 여부와 범위가 달라지게 된다. 따라서 정보 공개법은 9개 항목으로 비공개 사항을 폭넓게 규정한 것을 스웨덴의 예처럼 구체적으로 열거하여 공개가 최대한 이루어지도록 해야 할 것이다.

1 ) 정부와 국민의 입장에서는 전기통신 사업법 54조에 의하면 수사상의 이유로 개인정보를 사업자에게 요구할 수 있게 되어 있다. 물론 그 요구가 부당할 때는 사업자는 거부할 수는 있으나, 이는 현실적으로 부당함에 대한 이의를 제기할 사업자는 많이 않을 것으로 판단된다. 또한 자본과 국민의 입장에서는 약관이 있을 수있다.

2 ) Everyone has the right to freedom of opinion and expression : This right includes freedom to hold opinion without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers

3) 사이버 권리팀에서는 97년 하이텔에 질의서를 발송하였으며, 답변을 받지 못했다. 그러나 1998년 하이텔의 답변에서 97년에는 담당자가 질의서를 받지 못했다는 이의제기로 인해 정확하게 책임자를 확인 하지 못한 사이버권리팀의 책임을 인정하면서 이번 검토작업에서 생략했다

9) W.Wilson, Cingressional Goverment 88 f,(1885). 박용상 '정보보호법제'

11) 서울 高等法院 1994.4.27. 선고 91구 15869 파면처분취소사건. 동 사건에서 감사실시 후 23개 기업에 대한 과세누락된 비업무용 보유실태와 법령상 개선이 요구되는 사항, 은행감독원의 국회제출자료와의 대비를 통한 법인의 부동산투기의 실태가 심각하다는 의견 등을 주요내용으로 하는 보고서를 기자에게 제공한 감사원 직원에 대한 징계처분취소 청구사건에서 서울고등법원은 위 감사보고서 중 개별법인의 비업무용 부동산 보유실태는 이를 공개하는 것이 개별기업의 경영상 비밀을 침해하는 면이 없이 않으나 국가경제의 중심을 이루는 대기업에 대한 과세실태의 정당성을 점검하고 토지세제에 대한 개선방안을 제시하는 내용으로서 공공적 토론이나 국민적 감시의 측면에서 이것이 공개되는 것이 필요하고 정부나 국민에게 이익이 된다 할 것이어서 비밀로서 보호할 필요성도 없으며,위 보고서는 감사결과를 토대로 내부보고용으로 작성된 것이지만 그 이후의 절차가 진행되지 아니한 채 종결되어 감사자료로서 분류된 것이므로 미결의 진행중인 절차에 관한 기록도 아니라는 점에서 그 비밀성을 부인하고 있다.